土壤修復(fù)任重道遠(yuǎn) 盈利模式亟待開發(fā)
據(jù)最新《全國土壤污染狀況調(diào)查公報》顯示，全國土壤污染物總超標(biāo)率高達(dá)16.1%，土壤環(huán)境狀況總體不容樂觀，部分地區(qū)土壤污染較重，耕地土壤環(huán)境質(zhì)量堪憂，工礦業(yè)廢棄地土壤環(huán)境問題突出，土壤修復(fù)工作勢在必行，市場空間也十分巨大。
然而，商業(yè)模式不成熟長期以來依然是制約我國土壤修復(fù)行業(yè)發(fā)展的首要問題。今年5月出臺的《土壤污染防治行動計劃》（簡稱“土十條”）為階段性土壤修復(fù)防治提出目標(biāo)并指明方向，但依然未能解決土壤修復(fù)過程中面臨的資金困境。
本文將對目前我國現(xiàn)有的土壤修復(fù)模式盈利的簡要梳理和分析，同時結(jié)合我們對這一問題的思考，嘗試指明解決這一癥結(jié)的幾點(diǎn)方法及政策趨勢。
1.污染方付費(fèi)模式
污染方為治理責(zé)任人為土壤修復(fù)付費(fèi)為土壤修復(fù)的主要原則。對于搬遷企業(yè)造成土壤污染的，由企業(yè)承擔(dān)治污責(zé)任。“土十條”出臺后，更是明確了“誰污染，誰治理”的原則，明確責(zé)任由造成土壤污染的單位或個人承擔(dān)。責(zé)任主體發(fā)生變更的，由變更后繼承其債權(quán)、債務(wù)的單位或個人承擔(dān)相關(guān)責(zé)任；土地使用權(quán)依法轉(zhuǎn)讓的，由土地使用權(quán)受讓人或雙方約定的責(zé)任人承擔(dān)相關(guān)責(zé)任。責(zé)任主體滅失或責(zé)任主體不明確的，由所在地縣級人民政府依法承擔(dān)相關(guān)責(zé)任。
典型案例：南化公司搬遷地塊土壤治理修復(fù)
根據(jù)《危險化學(xué)品安全管理?xiàng)l例》等有關(guān)規(guī)定限制，南寧化工集團(tuán)在2013年收到南寧市政府關(guān)于停產(chǎn)搬遷的通知，要求其位于南寧市南建路26號的廠區(qū)實(shí)施政策性停產(chǎn)，并盡快開始搬遷工作。2016年公司對搬遷地塊進(jìn)行修復(fù)，涉及修復(fù)的總土方量約663072.5立方米，其中股份公司地塊約299857.5立方米，集團(tuán)公司地塊約363215立方米。南寧化工集團(tuán)有限公司需要承擔(dān)修復(fù)費(fèi)用近2億元。
然而現(xiàn)實(shí)總是骨感，并非每一塊受污染土地都像上述案例一樣確認(rèn)污染方且污染方有能力承擔(dān)治污責(zé)任。在實(shí)際操作中由于許多造成土壤污染的企業(yè)搬遷已久，一些企業(yè)甚至已經(jīng)倒閉，污染責(zé)任人難以確認(rèn)，受資金限制一些受污染土地?zé)o法得到及時修復(fù)。
2.受益方付費(fèi)模式
部分具有商業(yè)用地價值的土地修復(fù)采取受益方付費(fèi)模式，對修復(fù)后土地進(jìn)行再利用的房地產(chǎn)開發(fā)商或地方土地儲備部門承擔(dān)土壤修復(fù)費(fèi)用。該模式對于無法落實(shí)污染責(zé)任人的一二線城市工廠搬遷地塊修復(fù)項(xiàng)目中具有普適性。由于城市地價較高，修復(fù)后的土地作為商業(yè)用地具有較高經(jīng)濟(jì)價值，房地產(chǎn)開發(fā)商和地方土地儲備部分可以直接從修復(fù)后的土地使用或流轉(zhuǎn)中獲得利潤，可行性較高。
受益方付費(fèi)模式分為兩種：一是政府直接出讓受污染土地給土地開發(fā)商，由土地開發(fā)商出資負(fù)責(zé)土壤修復(fù)，對修復(fù)后達(dá)標(biāo)的土地進(jìn)行再利用獲得收益；二是由政府出資負(fù)責(zé)污染土地修復(fù)再將修復(fù)后達(dá)標(biāo)的土地出讓給土地開發(fā)商，有關(guān)部門從土地流轉(zhuǎn)中獲益。
典型案例：蘇州溶劑廠原址北區(qū)污染場地土壤治理項(xiàng)目
蘇州市土地儲備中心出資2.590億對污染土地進(jìn)行修復(fù)。修復(fù)場地位于原蘇州市滄浪區(qū)（現(xiàn)蘇州市姑蘇區(qū)），按照蘇州市在主城區(qū)對工業(yè)企業(yè)用地“退二進(jìn)三”的政策要求，蘇州溶劑廠于2007年整體搬遷，該地塊由蘇州市土地儲備中心接管。蘇州溶劑廠建廠時間早，長期從事化工產(chǎn)品的生產(chǎn)活動且當(dāng)時社會對環(huán)境保護(hù)要求不高，工廠對該地的土壤及地下水產(chǎn)生了一定的污染，需要對污染場地進(jìn)行修復(fù)。治理區(qū)域面積25950m2，治理污染土方量約282418m3，總工期為550天。修復(fù)費(fèi)用由蘇州市土地儲備中心承擔(dān)。
該盈利模式較為成熟，負(fù)責(zé)土地修復(fù)的機(jī)構(gòu)可以從修復(fù)后土地獲益，因此可以使用該模式修復(fù)的土地有望率先得到治理。但在實(shí)際操作中，由土地開發(fā)商負(fù)責(zé)的土壤修復(fù)工程可能會出現(xiàn)為了節(jié)省成本偷工減料致使修復(fù)不達(dá)標(biāo)的情況，對監(jiān)管提出較高要求。
3.財政直接出資方式
出于我國土壤修復(fù)的實(shí)際情況，大量受污染土壤已經(jīng)無法找到污染責(zé)任人而治理土壤污染又缺乏良好的收益機(jī)制。許多缺乏收益機(jī)制的受污染土地的治理只能依靠政府資金。
典型案例：長沙市望城區(qū)重金屬污染耕地修復(fù)整區(qū)承包服務(wù)項(xiàng)目
長沙市望城區(qū)農(nóng)業(yè)和林業(yè)局出資7958.90萬元對長沙市望城區(qū)指定區(qū)域進(jìn)耕地修復(fù)。政府部門與企業(yè)簽訂《政府采購合同協(xié)議書》，企業(yè)按照政府所提要求負(fù)責(zé)受污染耕地的修復(fù)任務(wù)。由政府財政為土壤修復(fù)工程買單。
4.財政出資回購方式（BT模式）
部分金額較大的土地修復(fù)采取BT（建設(shè)-轉(zhuǎn)移）模式。該模式下，土壤修復(fù)公司通過投標(biāo)方式取得項(xiàng)目，在建設(shè)期先行墊資對污染土地進(jìn)行修復(fù)，項(xiàng)目完成驗(yàn)收后一段時間內(nèi)政府向企業(yè)支付合同款回購修復(fù)場地。BT模式可緩解合同采購方資金壓力。
典型案例：清水塘大湖BT項(xiàng)目
國資背景株洲循環(huán)經(jīng)濟(jì)投資發(fā)展有限責(zé)任公司分批出資9725.48萬元對項(xiàng)目進(jìn)行回購。株洲循環(huán)經(jīng)濟(jì)投資發(fā)展有限責(zé)任公司與土壤修復(fù)企業(yè)簽訂項(xiàng)目合同，企業(yè)先行墊資完成清水塘大湖清淤，污水處理及含大量重金屬的底泥處置回填等多項(xiàng)工作，項(xiàng)目完成后采購方分期支付回購款。
5.PPP模式
2014年至2016年間，中央財政下達(dá)土壤污染防治資金分別為19.90、37.00和90.89億元。雖然土壤治理專項(xiàng)撥款金額翻倍增加，但仍然不能彌補(bǔ)我國土壤修復(fù)的資金缺口。PPP模式引入民間資本參與土壤修復(fù)項(xiàng)目是土壤修復(fù)盈利模式的積極嘗試，有助于解決我國土壤修復(fù)資金短缺的問題。
典型案例：岳塘模式
土壤修復(fù)土地流轉(zhuǎn)，參與各方從修復(fù)后土地增值收益中得到回報。湘潭市岳塘區(qū)的竹埠港老工業(yè)區(qū)面積1.74平方公里，是湖南省乃至國家重金屬污染治理重災(zāi)區(qū)，被湖南省政府列入湘江流域地區(qū)重金屬治理工程污染源控制“七大戰(zhàn)區(qū)”之一。
2014年1月，岳塘區(qū)政府和湘潭城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展集團(tuán)合資成立湘潭發(fā)展投資有限公司與永清環(huán)保大股東湖南永清環(huán)保集團(tuán)共同出資1億元組建了“湘潭竹埠港生態(tài)環(huán)境治理投資有限公司”。公司以重金屬污染綜合治理整治項(xiàng)目的投資、管理、服務(wù)為重點(diǎn)，實(shí)施區(qū)域內(nèi)關(guān)停企業(yè)廠房拆除、遺留污染處理、污染場地修復(fù)、整理，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等工作。竹埠港老工業(yè)區(qū)內(nèi)28家企業(yè)于2014年底前全部關(guān)閉。污染治理完成后，竹埠港老工業(yè)區(qū)將被整體開發(fā)為生態(tài)新城，參與各方將從治理土地增值收益中獲得回報。以湘潭市竹埠港區(qū)域重金屬污染綜合治理一期工程為例，項(xiàng)目總投資約7.98億元，工程結(jié)束后可釋606畝土地，以當(dāng)?shù)啬壳笆袌龅貎r180萬元/畝計算，該修復(fù)地塊可產(chǎn)生約10.91億元的經(jīng)濟(jì)效益。
據(jù)悉，“岳塘模式”計劃在3至5年內(nèi)投入95億元治理資金。資金來源包括湘江流域重金屬污染治理專項(xiàng)債券，國家重金屬污染治理環(huán)保資金，銀行融資及企業(yè)注資等。
結(jié)論
目前我國已完成或正在進(jìn)行的土壤修復(fù)項(xiàng)目以場地修復(fù)項(xiàng)目為主。位于城市的受污染場地獲得修復(fù)后擁有高經(jīng)濟(jì)價值，修復(fù)資金來源除政府方面外還包括土地開發(fā)商，盈利模式清晰，因此率先得到治理。耕地修復(fù)對人身健康擁有重要意義，但修復(fù)后的地塊經(jīng)濟(jì)價值相對較低，修復(fù)資金來源主要為財政撥款。由于尚未解決耕地修復(fù)長效資金問題，耕地修復(fù)進(jìn)展較為緩慢。土壤修復(fù)需分階段進(jìn)行，礦山修復(fù)尚未成為現(xiàn)階段關(guān)注重點(diǎn)，“土十條”中未對礦山治理做重點(diǎn)說明，目前仍以監(jiān)管防治為主。
針對尚未妥善解決的耕地修復(fù)商業(yè)模式問題和土壤修復(fù)資金來源問題我們做了如下思考。
1、耕地修復(fù)商業(yè)模式的思考
“土十條”明確了2020年前完成1000萬畝受污染耕地的修復(fù)目標(biāo)。實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)任重道遠(yuǎn)，耕地修復(fù)商業(yè)模式需盡快得到解決。
通過引入社會資本進(jìn)行耕地修復(fù)緩解政府財政壓力當(dāng)為現(xiàn)階段解決耕地修復(fù)問題的主要方法。土壤修復(fù)公司可與地方政府合作成立農(nóng)業(yè)合作社或農(nóng)業(yè)公司，合作單位負(fù)責(zé)耕地修復(fù)及后續(xù)農(nóng)作物開發(fā)種植工作，在修復(fù)后的耕地上種植經(jīng)濟(jì)價值較高的農(nóng)作物獲得收益。在耕地修復(fù)過程中也可根據(jù)實(shí)際情況對土壤進(jìn)行改造提高農(nóng)作物質(zhì)量。目前，我國有土壤修復(fù)企業(yè)正在嘗試在修復(fù)土壤中適當(dāng)加入硒元素，生產(chǎn)富硒作物。
關(guān)于耕地修復(fù)成本控制可考慮集中修復(fù)。通過土地流轉(zhuǎn)，受污染耕地集中至具有資金實(shí)力的企業(yè)或個人，通過耕地集中修復(fù)降低修復(fù)成本。并且在修復(fù)受污染的耕地過程中國家應(yīng)給予相應(yīng)的財政補(bǔ)貼，從而降低修復(fù)成本，促進(jìn)土壤修復(fù)行業(yè)的健康穩(wěn)定發(fā)展。
2、我國土壤修復(fù)基金來源的思考
參考美國和臺灣地區(qū)等的成熟經(jīng)驗(yàn)，我國大陸地區(qū)有必要通過立法建立和完善土壤修復(fù)基金，明確基金的管理機(jī)構(gòu)、性質(zhì)、來源及使用、適用范圍及追償?shù)葘?shí)際操作中的問題，為土壤修復(fù)提供穩(wěn)定長效的資金來源。
回顧美國《超級基金法》和臺灣地區(qū)《土壤及地下水污染整治法》設(shè)立土壤修復(fù)基金的來源，結(jié)合我國實(shí)際情況，我們對我國土壤修復(fù)基金的來源進(jìn)行了以下幾種設(shè)想：
1)對石油行業(yè)、無機(jī)化學(xué)行業(yè)等容易造成土壤污染的行業(yè)內(nèi)的企業(yè)額外征收土壤污染防治稅；2)對造成土壤污染的企業(yè)進(jìn)行罰款計入土壤修復(fù)基金；3)計提土地出讓金。政府從土地出讓的收益中按照一定比例作為土壤修復(fù)專項(xiàng)費(fèi)用，補(bǔ)充土壤修復(fù)基金；4)接受社會捐款，對積極承擔(dān)社會責(zé)任的企業(yè)予以表彰。土壤防治方面的投入勢必會給企業(yè)帶來額外的費(fèi)用，相關(guān)激勵制度也應(yīng)得到完善。政府可以通過政策優(yōu)惠、稅收減免等對積極預(yù)防土壤污染、參與土壤修復(fù)的企業(yè)進(jìn)行激勵。
縱觀發(fā)達(dá)國家和地區(qū)土壤修復(fù)行業(yè)的發(fā)展道路，出臺土壤污染防治相關(guān)法律是必經(jīng)之路，建立和完善土壤修復(fù)專項(xiàng)基金是土壤治理的有效方法，解決基金來源是問題關(guān)鍵。近年來，我國多起由于土壤污染所引起的惡性案件引起社會廣泛關(guān)注，政策法規(guī)正在逐步完善，今年5月出臺的“土十條”邁出了扎實(shí)一步。此外，預(yù)計《土壤污染防治法》將于2017年出臺,完善的法律法規(guī)體系和嚴(yán)格的行政執(zhí)法體系將為土壤修復(fù)行業(yè)帶來廣闊的市場,也將使我國的土壤污染問題得到一個全面的解決方案，相信我國土壤修復(fù)行業(yè)的盈利模式會加快解決。
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