《水污染防治法》該怎么修訂？兼顧宏觀微觀 拓展廣度深度
水是生命之源，加強(qiáng)水環(huán)境保護(hù)和治理、完善水污染防治法律制度是加強(qiáng)生態(tài)文明制度建設(shè)的重要內(nèi)容。《水污染防治法》的修訂被列入十二屆全國人大常委會五年立法規(guī)劃，6月12日，環(huán)境保護(hù)部發(fā)布了《水污染防治法(修訂草案)》(征求意見稿)。
在理論界，水污染防治也是當(dāng)前學(xué)術(shù)研究的熱點(diǎn)。7月15日~17日，“中國環(huán)境資源法學(xué)研究會2016年會暨2016年全國環(huán)境資源法學(xué)研討會”在武漢大學(xué)召開，《水污染防治法》的修訂成為會議的第一研討主題。學(xué)者們緊緊圍繞《水污染防治法》的修訂展開了熱烈的討論，提出的意見既涉及到宏觀層面的立法理念、立法目的和立法模式等，也有微觀層面的具體制度設(shè)計(jì);既有生態(tài)補(bǔ)償、公眾參與等前沿理論，也有抗洪搶險等時下熱點(diǎn)問題，極大地拓展了理論研究的深度和廣度。《水污染防治法》該如何修訂?與會學(xué)者給出了相關(guān)建議。
一、關(guān)于立法理念和立法目的
立法理念在法律世界中具有核心的地位，它有助于立法者綜觀全局，認(rèn)識和把握立法，為立法實(shí)踐活動提供指導(dǎo)思想。
對于水污染防治立法的理念問題，有學(xué)者認(rèn)為水污染防治立法要體現(xiàn)自然規(guī)律、尊重自然規(guī)律，符合生態(tài)理性。還有學(xué)者提出水污染防治立法應(yīng)堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先、生態(tài)系統(tǒng)整體性應(yīng)對、多污染物質(zhì)綜合治理、多元治理等理念。也有學(xué)者指出，環(huán)境問題說到底是利益問題，水污染防治需要從社會治理角度加以考慮。在筆者看來，包括《水污染防治法》在內(nèi)的環(huán)境與資源保護(hù)法都具有科學(xué)性和技術(shù)性的特點(diǎn)，需要反映最新科技發(fā)展的成果和體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要，通過及時廢、改、立，將一些新理念融入法律規(guī)范之中。
立法目的的確定是立法的先導(dǎo)，任何一部法律的誕生都是先有立法目的、后有法律規(guī)范的形成，對立法目的的探究因而成為正確理解和適用法律的前提。從立法理念與立法目的的關(guān)系來看，立法理念包括價值理念，著眼于立法的宏觀理論指導(dǎo)，而立法目的是立法者所要追求的價值的最直接、最明確的表達(dá)，立法目的的差異實(shí)質(zhì)上是價值理念不同的表現(xiàn)。
關(guān)于《水污染防治法》的立法目的，有學(xué)者提出應(yīng)明確將“保障人體健康”規(guī)定為《水污染防治法》的目的，并以水環(huán)境質(zhì)量的改善為核心和導(dǎo)向。防治水污染不是為保護(hù)而保護(hù)、為改善而改善，最終還是要以是否保障了人體健康來衡量。因此，《水污染防治法(修訂草案)》(征求意見稿)在第一條立法目的規(guī)定中增加了“保障人體健康”是值得肯定的。但是，2014年新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》已將立法目的從1989年版《環(huán)境保護(hù)法》的“保障人體健康”改為了“保障公眾健康”，這一改，理念又有了新提升。“保障人體健康”反映的理念主要是保障公民個體，對應(yīng)的權(quán)利是公民的財產(chǎn)權(quán)和人身權(quán);“保障公眾健康”則不單是個體，而是個體的結(jié)合體，保障的權(quán)利不單是財產(chǎn)權(quán)和人身權(quán)，還涉及到環(huán)境權(quán)。因此在筆者看來，《水污染防治法》的目的應(yīng)明確為“保障公眾健康”。
二、關(guān)于立法模式
立法模式是指一國立法所采取的方法、結(jié)構(gòu)、體例及形態(tài)。關(guān)于《水污染防治法》的修訂涉及的模式和定位的問題，很多學(xué)者提出要開展綜合性立法，有的主張水質(zhì)與水量的綜合立法，即將水污染防治立法與水資源保護(hù)立法綜合;有的主張生態(tài)系統(tǒng)各要素的綜合立法，即涵蓋水體、土壤、水生生物、水文氣候等因素的綜合應(yīng)對。我國的環(huán)境立法往往是按照自然資源的要素(如水、大氣、土壤等)分別進(jìn)行資源保護(hù)立法和污染防治立法，但依各生態(tài)要素進(jìn)行的立法容易側(cè)重于各要素主管部門的利益，對生態(tài)系統(tǒng)各要素間的內(nèi)在聯(lián)系和整體性利益考慮可能不足，使得生態(tài)環(huán)境破壞的行為難以得到有效遏制，生態(tài)系統(tǒng)的整體性功能也不易保護(hù)。
因此筆者認(rèn)為，環(huán)境立法需要從生態(tài)系統(tǒng)的整體性出發(fā)，開展綜合性立法，才能避免陷入“頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳”以及在各生態(tài)要素間疲于立法和修法的弊端，取得環(huán)境治理和生態(tài)功能恢復(fù)的實(shí)效。
三、關(guān)于立法原則
立法原則是指立法主體進(jìn)行立法活動時必須遵循的準(zhǔn)則，是立法指導(dǎo)思想在立法過程中的重要體現(xiàn)。立法的原則一般包括法治原則、民主原則、科學(xué)原則等。
關(guān)于《水污染防治法》的修訂所要遵循的原則，學(xué)者們對立法應(yīng)遵循科學(xué)原則和民主原則形成了共識，但就如何實(shí)現(xiàn)立法的科學(xué)化存在不同的看法。如有學(xué)者主張立法應(yīng)避免部門利益，主張回歸草根，立法過程要充分保障公眾參與。有學(xué)者主張?jiān)诹⒎ㄟ^程中需要有法學(xué)家與自然科學(xué)家的結(jié)合，并且這種立法合作將成為今后立法的趨勢。也有學(xué)者認(rèn)為《水污染防治法(修訂草案)》(征求意見稿)太過技術(shù)性而法律性不強(qiáng)，立法應(yīng)該主要由法律人或法學(xué)家擔(dān)責(zé)。
筆者認(rèn)為，環(huán)境保護(hù)法學(xué)本身就是自然科學(xué)和法學(xué)的結(jié)合，要體現(xiàn)自然規(guī)律和社會規(guī)律，由法學(xué)家和自然科學(xué)家共同參與、合作立法是必要的，《水污染防治法(修訂草案)》(征求意見稿)中存在的一些問題更能說明合作立法需要加強(qiáng)而不是減弱。
四、關(guān)于具體的制度設(shè)計(jì)
關(guān)于水污染防治的制度設(shè)計(jì)是學(xué)者們討論較多的內(nèi)容，涉及的范圍很廣，既有對已有制度的評價，也有就如何修改和完善現(xiàn)有制度提出的建議，還有對新制度應(yīng)否納入水污染防治的思考。有學(xué)者認(rèn)為，《水污染防治法》中一些應(yīng)規(guī)定的制度沒有規(guī)定或規(guī)定得不完善，如應(yīng)在《水污染防治法》中明確規(guī)定按日連續(xù)處罰制度、生態(tài)補(bǔ)償制度;完善水污染防治的標(biāo)準(zhǔn)制度，特別是水污染防治的基準(zhǔn)。
關(guān)于水污染防治的管理體制，有學(xué)者指出現(xiàn)在需要的是應(yīng)明確職責(zé)權(quán)限。有學(xué)者提出政府權(quán)力要讓渡，形成自下而上的社會治理體系。在法律責(zé)任制度方面，有學(xué)者提出應(yīng)該責(zé)任明晰化;有學(xué)者則認(rèn)為《水污染防治法(修訂草案)》(征求意見稿)有多個條文規(guī)定了“十萬元以上一百萬元以下的罰款”，這樣的責(zé)任設(shè)置值得商榷，因?yàn)樘幜P的幅度越大，執(zhí)法的壓力就越大;對執(zhí)法部門自由裁量規(guī)定的幅度越小，執(zhí)法的效果就越好。
五、關(guān)于立法語言等立法技術(shù)的規(guī)范問題
立法技術(shù)狹義上是指如何表達(dá)規(guī)范性法律文件內(nèi)容的知識、經(jīng)驗(yàn)、規(guī)則、方法和技巧等，包括法律文件的內(nèi)部結(jié)構(gòu)、外部形式、概念、術(shù)語、語言、文體以及立法預(yù)測、立法規(guī)劃等方面的技術(shù)。其總體要求應(yīng)當(dāng)是：備而不繁，邏輯嚴(yán)密，條文明確、具體，用語準(zhǔn)確、簡潔，具有可操作性。而立法語言要實(shí)現(xiàn)其正確體現(xiàn)國家意志的功能，應(yīng)當(dāng)明確、準(zhǔn)確、周密、嚴(yán)謹(jǐn)、通俗易懂、簡潔精練。
對于《水污染防治法(修訂草案)》(征求意見稿)，不少學(xué)者認(rèn)為其在立法技術(shù)和立法語言上需要改進(jìn)。如有學(xué)者認(rèn)為術(shù)語的使用前后不一致、科技性術(shù)語多、政策性語言多;有學(xué)者提到要注意法律術(shù)語的規(guī)范使用，如水資源、水環(huán)境、水體、水污染防治等概念需要明確界定;有學(xué)者對“黨政同責(zé)”是否適宜出現(xiàn)在水污染防治立法中提出質(zhì)疑，但在筆者看來，在很多環(huán)境污染事件中，對政府部門及其工作人員法律法規(guī)一般都具有與之相匹配的責(zé)任設(shè)置或問責(zé)要求，而做出重要決策的黨委卻成了“旁觀者”，導(dǎo)致黨委決策權(quán)與責(zé)任擔(dān)當(dāng)?shù)牟黄ヅ洹Ｋ廴痉乐瘟⒎ㄖ忻鞔_規(guī)定“黨政同責(zé)”，就可將責(zé)任主體上升到黨委，實(shí)現(xiàn)了權(quán)力與責(zé)任的統(tǒng)一，體現(xiàn)了環(huán)保決策權(quán)責(zé)相符的原則。
六、關(guān)于《水污染防治法》與相關(guān)立法的銜接和協(xié)調(diào)問題
會議研討中，學(xué)者們也關(guān)注《水污染防治法》與其他法律法規(guī)的銜接和協(xié)調(diào)問題。有學(xué)者認(rèn)為《水污染防治法(修訂草案)》(征求意見稿)規(guī)定的環(huán)境影響評價制度與《環(huán)境影響評價法》的規(guī)定重復(fù)，有關(guān)環(huán)境信息公開與公眾參與的內(nèi)容也與相關(guān)立法存在大量簡單重復(fù)的問題。在筆者看來，我國環(huán)境立法不僅要遵循《憲法》的統(tǒng)帥，還要協(xié)調(diào)環(huán)境基本立法與各環(huán)境要素保護(hù)和污染防治立法之間的關(guān)系，以及統(tǒng)籌各環(huán)境要素保護(hù)和污染防治立法之間的協(xié)調(diào)。因而《水污染防治法》在修訂過程中，要特別注意在具體制度上與相關(guān)立法的銜接和協(xié)調(diào)，這樣才能使法律規(guī)范彼此環(huán)環(huán)相扣，真正發(fā)揮制度的整體合力。
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