秦天寶等：我國土壤污染防治立法探究
隨著土壤污染防治專門立法的啟動，我國土壤污染防治的相關制度也將逐步建立，這對于指導土壤污染防治的實踐工作具有重要意義。然而在立法過程中各方爭議較大且亟待解決的幾個關鍵問題有必要深入探究，主要涉及立法模式的選擇、土壤環境管理模式的選擇、污染土壤修復目標的確定及特殊污染土壤責任主體的認定。通過探析各爭議問題對立法的核心價值及其背景和實質，并基于國情和我國土壤污染的現狀，得出結論即應堅持防治并重，建立綜合性土壤立法。采取風險管控的方式進行土壤管理。對受污染土壤的修復目標應結合未來土地用途具體分析。特殊歷史遺留污染土壤責任主體的認定，則要堅持污染者負擔為基本原則，其他相關原則為補充。
1 我國土壤污染防治的立法進程
環保部自2006年起成立了《土壤污染防治法》立法起草研究小組，著手啟動研究工作。2013年，在第十二屆全國人大常委會確立的68項立法規劃中，《土壤污染防治法》被正式納入第一類項目(條件比較成熟、任期內擬提請審議的法律草案)中，由全國人大環資委委托環保部負責起草工作。2014年12月，草案建議稿提交全國人大環資委。2015年以來，全國人大環資委牽頭成立了土壤立法專家組、工作組和協調組，制定了立法工作方案，組織召開土壤污染防治立法部門座談會和專家座談會，初步形成了征求意見稿草案。目前，這部法律仍然在制定過程中。另一方面，2016年5月31日，國務院頒布了《土壤污染防治行動計劃》，作為當前和今后一個時期全國土壤污染防治工作的行動綱領，該行動計劃對土壤專門立法的進程起到了推動作用。
在國家專門立法尚未出臺的情況下，福建省和湖北省先后頒布了土壤污染防治專門立法，并建立起一系列土壤污染防治制度，成為地方開展土壤污染防治工作的主要依據，一定程度上為國家立法提供了可參考的建議。
2 我國土壤污染防治立法過程中的爭議問題
目前國家立法仍未頒布，但有關土壤污染防治相關問題的爭論卻持續不斷。總體來看，爭議主要體現在四個方面：其一是土壤污染防治立法模式的選擇。雖然它屬于立法的技術問題，但決定了土壤立法的結構及專門立法在土壤污染防治法律體系甚至環境保護法律體系中的基本定位，也體現了土壤立法的立法理念和指導思想，理應成為立法過程中面臨的首要問題;其二是土壤環境管理模式的選擇。即在法律規定和實踐工作中究竟應當采取何種方式對土壤環境進行更有效的管理，它是貫穿我國土壤污染防治和土壤環境管理的基本原則，從某種程度上也決定了具體操作過程中土壤污染的識別及污染土壤防治標準判斷，有必要進行探討;其三是土壤污染修復目標的確定，與土壤環境管理存在一定的相關性。它屬于土壤污染防治具體制度方面，是土壤污染修復制度的重要內容。體現著我國土壤污染修復的理念方向，也直接決定著實踐中土壤修復工作量和成本的大小;其四是歷史遺留污染場地的責任主體認定。鑒于責任制度歷來就是立法設計中的重要一環，同時考慮到我國歷史遺留污染場地形成原因的特殊性和復雜性，實踐中大量存在的遺留污染成為政府土地利用和開發建設的一大障礙和影響人體健康的隱患，責任主體的認定對解決歷史遺留污染場地的治理尤為關鍵，因此值得討論。
筆者試圖分別探析爭議問題的背景和來源，并根據我國土壤污染的現狀和相關立法實踐，提出相對合理的方案，以期獲得立法者的關注和重視。
2.1 立法模式的選擇
立法模式是指一國立法所采取的方法、結構、體例及形態，即立法的決策和制定過程中，立法機關所采取的方法、結構、體例及形態的總稱。它既表現為一定歷史階段國家、社會對相關立法的宗旨、任務、目的的總體認識和態度，體現出立法理念的更新和法律的動態發展情況，又表現為國家在既定的立法體制下創制的各法律形態。立法模式是創建專門立法解決的首要問題，它關系著立法的整體架構、指導思想和調整對象，也會對立法的名稱有所影響。
土壤污染防治立法模式，主要有單一型和綜合型兩種。單一型模式主張制定一部土壤污染整治法，僅規定已受污染土壤的整治制度;綜合型模式則是將土壤污染的整治、預防甚至土壤的保護制度涵蓋在一部法律中。
從目前《土壤污染防治法》(征求意見稿)以及《湖北省土壤污染防治條例》《福建省土壤污染防治辦法》的立法實踐上來看，基本一致采取綜合型立法模式，將土壤污染的預防和修復規定在一部專門的土壤立法中。比較來看，綜合立法模式更符合我國土壤污染的實際情況，更具有合理性。
一方面，綜合型立法模式符合土壤污染的特點。土壤污染不同于大氣和水污染，不是簡單的污染物排放問題，其形成原因具有復雜性。土壤污染物有可能來自人類活動產生的廢水、廢氣、廢渣等，與此相關的防治措施在相應的環境保護單行法中都有所涉及。但不可忽視的是，土壤污染及土壤環境質量的下降還受到地質條件、大氣沉降以及背景值的影響。且土壤污染往往并非由單一的污染源造成，土壤污染的預防措施具有更強的綜合性，依靠若干單個污染源立法并不能完全達到預防土壤污染的目的。再者，土壤污染的預防不能簡單理解為禁止和限制可能引起土壤污染的排放活動，切斷污染源即可。客觀上服務于土壤污染治理的制度，例如制定土壤污染防治規劃、進行土壤環境質量監測、實施土壤污染調查和土壤環境風險評估等，也都屬于土壤污染預防的內容。
另一方面，綜合型立法模式更符合我國當前的立法需要。從相關國家和地區的立法經驗來看，雖然如日本《農用地土壤污染整治法》《土壤污染對策法》、臺灣地區的《土壤及地下水污染整治法》等都僅以規定土壤污染的整治和修復為主要內容。但我國土壤污染立法不能盲目的照搬其他國家和地區的經驗。土壤污染修復成本高昂，根據我國目前的經濟發展情況和技術水平，在短時間內開展大規模的土壤修復是不現實的。同時，土壤立法的立法目的應更加注重土壤質量的提高和可持續利用。
因此，土壤污染的預防和整治是密不可分的。土壤污染預防的重點在于規范人類行為，避免不合理的生產生活方式，特別是與大氣和水污染防治相結合。預防應當作為基本原則貫穿于土壤污染防治實踐工作中的每一環節。從立法的角度上看，土壤污染的調查、監測、風險評估和修復制度當中都應當體現土壤污染的預防。土壤污染預防的立法體系應當既包括現行立法如大氣、水、固體廢物等污染防治法中已有的零散規定，也有必要在專門的土壤污染防治立法中加以統一、概括性的規定。土壤的控制和修復重點在于風險防控，對于受污染較嚴重，可能對人類健康產生重大風險的土壤要進行修復治理。《土壤污染防治行動計劃》的總體要求中也提到：“堅持預防為主、保護優先、風險管控，突出重點區域、行業和污染物，實施分類別、分用途、分階段治理，……”在具體內容中指出要加快推進立法進程，配合完成土壤污染防治法起草工作，并且要適時修訂污染防治、城鄉規劃、土地管理、農產品質量安全相關法律法規，增加土壤污染防治有關內容。即不僅要制定土壤污染防治的專門立法，而且要注重與現行立法相銜接。
此外，在綜合立法模式內部，又存在著兩種分歧，即是否應當將保護和改善土壤環境的內容納入其中，這一爭議也體現在土壤立法名稱的差異上，即究竟應當稱為《土壤污染防治法》還是《土壤環境保護法》。目前對于立法模式達成的共識也僅僅是涵蓋土壤污染預防制度，并沒有充分關注土壤本身質量的提高和改善。從現實狀況來看，我國土壤面臨的除了污染問題外，還存在著土壤流失和土壤退化等。土壤立法也就不能單純規范整治或控制污染，更應當包含土壤保護的問題。立法中的土壤保護應該涉及到整個土壤生態系統，確保其結構和功能的正常發揮和可持續。因此在土壤立法模式上，防治法和整治法的范圍都顯得較為狹窄。對于土壤保護的管理不應當局限于被動的污染防治，這一理念在立法上應體現為將土壤環境質量的保護作為重要內容之一，主動將土壤環境作為一個整體的規范對象進行全面管理，改良并提升土壤環境質量。從這個角度上來講，我國土壤專門立法稱《土壤環境保護法》更為妥當。
2.2 土壤環境的管理模式
土壤環境管理模式既是立法規范的重要內容，也是指導實踐工作的重要原則。它關系到土壤環境質量標準的制定，同時也直接影響到實踐中土壤污染的識別和修復。
2015年1月，環保部發布了《建設用地土壤污染風險篩選指導值》征求意見稿，規定了建設用地土壤環境功能分類、污染物項目和健康風險篩選指導值以及監測、實施與監督要求。其最大的特點就是在對土壤環境管理時采用“風險管控”新模式而非傳統的污染限值模式。近年來，我國在研究制定土壤環境質量標準和進行土壤環境管理時，基本上借鑒了發達國家“風險管控”理念，并初步制定了《污染場地環境調查技術導則》《污染場地風險評估技術導則》等技術規范。該模式符合土壤污染的特點及我國土壤污染的現實情況，在近年土壤污染防治相關立法中也得以印證。
首先，土壤污染具有隱蔽性，其危害性是要通過一定的污染途徑才能達到相應的敏感受體。同時，土壤污染形成原因的復雜性導致無法簡單的通過檢測污染物含量的方式來判斷污染狀態。我國各地土壤背景值不同，通過統一的限定值標準來確定不同地區的土壤質量不科學也不現實。另一方面，土壤污染修復的成本高昂，難度大，土壤污染防控的目標不應當關注土壤中污染物的含量，而是通過控制污染源，切斷污染途徑。土壤標準限值模式并不考慮不同污染地塊之間的差別。而且，囿于先驗知識和技術的限制，事先羅列的污染物類型是否充分、限值是否能夠真正保證土壤環境修復目標的實現，一直是我國土壤環境質量標準體系飽受詬病之處，以此為基礎的土壤污染修復義務雖然簡單易操作，但具體實際效果是否能實現保障人體健康和維持土壤功能可持續利用確實令人質疑。風險管控模式在確定土壤修復義務標準上具有靈活性優勢——根據具體地塊的污染物背景值、人體暴露途徑、接觸人群敏感度、土壤未來用途等多方面的因素綜合評價土壤風險并確定相應的修復方案或替代方案。
其次，“風險管控”已為世界其他國家和地區所采用并論證。以美國為例，其土壤環境質量標準是伴隨著立法的發展而不斷建立完善起來的。美國在20世紀90年代以前主要采用全國通用的土壤中污染物最大允許濃度標準，此后隨著《超級基金法》、《國家石油和有害物質應急方案》等法案的頒布，在充分研究土壤污染危害的區域性和場地性顯著差異后，轉向聯邦制定通用導則、各地基于風險評估方案確定土壤環境保護目標。再如荷蘭采用目標值(targetvalue)和干預值(interventionvalue)分別表征土壤環境背景值和受污染嚴重土壤且需要立即采取修復措施的污染物濃度值，篩選值(intermediatevalue)介于兩者之間，用來判斷土壤是否受到污染即是否需要進一步進行風險評估。目前世界上大多數國家所采用的標準類型也不外乎以上三種。
最后，風險管控也是我國土壤污染防治和管理的趨勢。從國家層面來看，《土壤污染防治行動計劃》充分體現了對土壤污染實施風險管控的要求。在工作目標中提出到2020年，全國土壤污染加重趨勢得到初步遏制，土壤環境風險得到基本管控。到2030年，土壤環境風險得到全面管控。在具體內容中提出，2020年底前掌握重點行業企業用地中的污染地塊分布及其環境風險情況。針對農用地中重度污染的土壤要進行嚴格管控，制定環境風險管控方案。對建設用地要實施準入管理，防范人居環境風險。地方各級國土資源、城鄉規劃等部門在編制土地利用總體規劃、城市總體規劃、控制性詳細規劃等相關規劃時，應充分考慮污染地塊的環境風險，合理確定土地用途。除此之外，《福建省土壤污染防治辦法》和《湖北省土壤污染防治條例》兩部地方立法中也體現了類似要求。
因此，我國土壤環境的管理，應當首先確立按用途分類管理的原則，對農用地和非農用地分別制定不同的土壤環境質量標準體系;其次，土壤環境質量應當包括背景值、風險篩選值和修復目標值三類。背景值代表某地區完全清潔狀態下的土壤質量，并不區分用途，應當由國家制定統一的技術導則，各地方根據各自區域土壤質量調查狀況確定，充分考慮各地區差異性。風險篩選值也即現行《土壤環境質量標準》中的二級標準，應當區分用途由國家統一制定，基于保護人體健康的目的，判斷哪些土壤受到污染需要進行風險評估，在進行風險評估時要將本地區土壤背景值作為考慮因素，經過風險評估后能夠證明土壤污染達到需修復程度的要進行修復，未達到修復程度的進行污染控制。修復目標值則是不確定的，應當綜合考慮特定污染場地/土壤條件來確定，由國家制定發布統一的技術導則，而非統一的標準值。在土壤污染識別階段采用標準限值模式，以便基層環保部門能夠快速、有效地鎖定土壤污染目標，在土壤修復階段采用風險管控模式，以便更加科學地指導污染治理工程。
2.3 我國土壤污染的修復目標
修復是土壤污染防治的重要制度之一。土壤污染修復的最終目標是要恢復土壤的經濟價值和生態價值，是土地再開發利用的基本前提。土壤污染修復目標的確定是實踐中土壤污染修復工程普遍面臨的問題，它是判斷土壤污染修復完成與否的標準，同時也直接影響到修復成本和土壤修復市場的發展等。
一種主張要求將已污染土壤恢復到原始狀態或者絕對無污染狀態;另一種則是要達到適應土地未來的使用用途所需要的狀態。不完全以“環境”為出發點，而是在配合社會整體發展之下，以整治和再開發利用所產生的“效益最大”作為主要的訴求。而這里的“原始狀態”如何理解，學者也有不同觀點。有人認為，恢復到原始狀態指的是完全以“環境”為考量點，傾向于完全回復受污染前的狀態，與土地再利用不作連結考量，與環境倫理的相符。即將土壤回復至背景值狀態，完全不考慮土壤用途，只與生態環境相關。但也有人認為，要求土壤恢復到原始狀態是指參照土地過去的用途來確定土壤清理、整治的目標。
要求將受污染土壤完全恢復到污染前狀態的模式被稱為“環境主導模式”。考察目前世界上其他國家和地區的立法可以發現，美國對污染地塊的整治采取的是上文所說第二種模式，即將污染地塊的整治與土地再利用計劃相結合。這種模式也被稱為是“效益主導模式”。我國臺灣地區《土壤及地下水污染整治法》采取的是“環境主導模式為原則、效益主導模式為個案”的指導原則,將污染整治與土地再利用作適當的連結。臺灣地區土壤的整治和修復是以環境利益為主要考量因素的，一般情況下要求將土地恢復到受污染以前的質量水平。這種模式的困難程度可想而知。
眾所周知，土壤的整治和修復標準耗時長、投資大，技術水平要求高。在美國，恢復一片污染場所的平均費用高達2900萬～3500萬美元。據不完全統計，2001年至2012年間，全國有10多萬家原本位于城市內的高污染、高耗能企業逐漸搬出中心城區。有關專家在北京、深圳和重慶等城市開展的搬遷場地調查表明，大約有1/5甚至更多的搬遷場地被嚴重污染。更據業內專家稱，保守估算我國潛在污染場地數量在50萬塊以上。按照這樣來計算，土壤污染修復成本本身已經超出負荷，如果還要求以恢復清潔土壤為目標，那所需要的資金將無法估量。與其過度超前地以環境利益為立法導向，還不如務實一些，當前以經濟利益為立法導向。國外污染土地治理開發的多年實踐表明,進行土地開發時,基于不同的土地利用類型選擇不同的污染物清理標準是未來的發展趨勢。因此,我國應根據土地的未來用途確定土壤整治和修復的目標,建立適合不同土地利用類型的土壤污染修復標準,在實際污染土壤整治和土地開發過程中,靈活選擇土壤污染修復目標,有效地降低污染土壤的清理費用,通過土壤污染整治實現土地的再利用,也通過土地再開發為土壤污染整治注入動力。
當然，以土地用途和利用方式作為土壤修復目標的做法仍然基于“人類中心主義”的原則，強調人類對土地的合理利用。但是這種觀念卻并不完全適用于所有類型的土地，在早期人類開發利用土地的過程中，其實并未關注土地自身的生物狀態以及考慮是否適宜為人類所用。事實上，很多土地因其本身的自然條件和特性決定了它并不適合被開發利用，例如我國西部生態脆弱地區的土地，很多已經被人類占用并開發建設持續至今并遭到了嚴重污染。對于這類土地，筆者認為，應當更多的關注它們在維護生態穩定中的價值，發揮其在生態系統的作用。在這些地區的土壤污染修復過程中就有必要考慮引入“環境”為主導的模式，保存土壤的本來面目。
2.4 歷史遺留污染場地的責任主體
歷史遺留污染場地的形成原因具有特殊性，隨著我國經濟快速發展以及城市化進程的加速，國家“退二進三”的產業政策的推行使得原來在城市中心建立起來的大量重工業企業啟動搬遷，而由于當時環保意識的落后和法律政策規定的缺失，企業搬遷過后原址上遺留的污染被人們忽略。此后土地使用權流轉制度的推行使得這些受污染的場地在沒有經過修復的前提下就進入流通市場繼續開發利用。原來的污染企業或經過改制破產等程序早已不見了蹤影，城市中因此遺留下大量污染場地，更令人的擔心的是，很多原來被污染的場地在未經過任何清理措施后被開發為住宅小區并已出售，土地下深埋的污染物狀況和對人體健康的風險根本無法確定。雖然目前并沒有權威的調查數據準確顯示我國污染場地的數量，但是據粗略統計，全國不同類型的數萬家企業甚至更多將在未來幾年內實施搬遷，涉及的污染土地面積十分驚人。2011年2月，國務院通過的《重金屬污染綜合防治“十二五”規劃》提出要開展修復技術示范，啟動歷史遺留污染問題治理試點。要求要實施綜合性治理措施，分階段、分區域、按類別解決因責任主體滅失、環保設施落后、管理能力不足等造成的重金屬歷史遺留污染問題。歷史遺留污染場地的修復治理在未來幾年可能是我國土壤污染防治工作的重點。
目前針對此類遺留污染場地的修復模式主要有兩種，一種是“先出讓，再修復”，修復經費由開發商承擔，但事實上一方面由于修復成本高昂，開發商積極性不高;另一方面無法有效約束開發商的修復行為，這一模式應用較少。另一種是目前我國土壤污染修復的主要模式即“先修復，再出讓”，修復資金大部分來源于政府的財政撥款，由政府修復并通過驗收之后再進入土地流轉市場。這種模式的弊端就在于資金來源過度依賴政府，沒有穩定的支付體系，難以形成可持續發展的市場機制。雖然目前我國實行污染者負擔的原則，但如果受污染土壤喪失了土地使用權人，或污染者不明或缺乏清理和整治能力，往往要依靠政府出資進行修復。有學者也持該觀點，認為責任方不明或者缺乏清理、整治能力時，責任方負責的原則無適用余地，應適用稅收支付原則。如果土壤污染清理區域或者土壤污染整治區域屬于沒有使用權人的土地，且污染者不明或者缺乏清理和整治能力，由政府清理和整治，即國家責任。其理由是國家作為公共利益維護者和公共服務提供者，即使當時沒有相關環保法規和排放標準無法追究污染者的責任，也不能據此推卸修復受污染的環境、保護公眾健康的責任。另一方面，基于我國特殊的國情，歷史遺留大多是由國有企業所造成，國家作為國有企業的出資人，事實上也享受了國有企業帶來的利益，由其擔責也與污染者負責的精神相契合。但是，這種做法客觀上也增加了政府的財政負擔。
基于我國土地歸國家和集體所有的基本土地制度以及歷史遺留污染場地形成原因的特殊性和復雜性，土壤污染治理責任主體的認定不能簡單照搬國外的立法經驗。美國《超級基金法》因其嚴苛的責任制度一直以來備受爭議，其規定的責任主體不僅包括污染物排放者和排放時的業主，還包括該不動產當前的業主、使用人、經營者，以及危險廢物制造者、運輸者甚至貸款者等。其嚴厲的連帶責任制度已經阻礙了修復者對污染場地成功進行再開發，甚至使得沒有開發商愿意開發可能污染的土地，導致污染場地被廢棄閑置。因此我國污染場地的治理修復仍然要堅持“污染者負擔”的原則，對于歷史遺留污染場地則要具體問題具體分析，對于能夠找到污染者的還是應當要求污染者承擔責任，對于因改制或企業破產關閉等原因無法確定污染者的，可以考慮根據“受益者負擔”的原則，由現有的土地使用權人進行修復。當然還是應當建立起一套完整的土壤污染修復責任制度，以厘清其中各個主體承擔的責任范圍和責任情形，才能避免將來在確定該責任主體時可能出現的混亂。其中要特別注意考慮政府在不同情形下不同角色主體中所承擔的責任。
3 結語
我國土壤污染防治立法已然起步并逐步發展。土壤立法是一項系統工程，涉及多方面多主體的利益平衡，在解決相關爭議問題時，既要借鑒其他國家和地區的立法經驗，也不可忽視我國國情和現實狀況，并與現有相關立法相對比銜接，構建一套完整、系統、有效的土壤污染防治的專門立法體系。
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