關(guān)于環(huán)保垂直管理制度改革的思考
要制定一整套運(yùn)行機(jī)制，以責(zé)任清單為依托，仿效全國(guó)政協(xié)的“雙周協(xié)商”機(jī)制，構(gòu)建定期會(huì)商制度，每年解決一些突出的環(huán)境問題；以環(huán)委會(huì)的名議定期或不定期開展督查督辦；以當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門為依托，做大做強(qiáng)做實(shí)環(huán)委會(huì)辦公室，代表環(huán)委會(huì)行使統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職能，以環(huán)委會(huì)的名義開展環(huán)境保護(hù)工作。
◆陳華勛
實(shí)行省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革，是黨的十八屆五中全會(huì)做出的一項(xiàng)重大決策部署。2016年9月，中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）。此次垂管改革是自上而下的推進(jìn)，實(shí)施方案的頂層設(shè)計(jì)主要在省級(jí)黨委和政府，市縣兩級(jí)黨委、政府及其相關(guān)部門怎么辦？怎么做？選取幾個(gè)問題，談點(diǎn)個(gè)人的看法。
推進(jìn)環(huán)保責(zé)任清單落實(shí)是環(huán)保垂管改革成功的基石
《意見》把“強(qiáng)化地方黨委和政府及其相關(guān)部門的環(huán)境保護(hù)責(zé)任”列在推進(jìn)改革的第一位，凸顯環(huán)境保護(hù)責(zé)任的重要性和緊迫性。且《意見》在中央文件層面首次提出制定并落實(shí)環(huán)境保護(hù)“責(zé)任清單”，用清單的方式來固化責(zé)任、細(xì)化責(zé)任。
一要厘清黨委和政府的主體責(zé)任與相關(guān)部門的工作職責(zé)定位差異，制定“三大類、若干小類”責(zé)任清單，落實(shí)好地方黨委和政府對(duì)生態(tài)環(huán)境負(fù)總責(zé)的要求。
第一大類是地方黨委和政府及其主要領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任清單。包括黨委責(zé)任清單、政府責(zé)任清單、黨委主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任清單、政府主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任清單，體現(xiàn)負(fù)總責(zé)、主體責(zé)任和主要責(zé)任。
第二大類是地方黨委和政府相關(guān)部門的責(zé)任清單。凡是涉及生態(tài)文明建設(shè)和綠色發(fā)展、環(huán)境保護(hù)的黨委部門和政府部門都要承擔(dān)與職能相對(duì)應(yīng)的責(zé)任，每個(gè)部門都制定自己責(zé)任范圍的責(zé)任清單，體現(xiàn)“管發(fā)展必須管環(huán)保、管生產(chǎn)必須管環(huán)保”的直接責(zé)任。
第三大類是地方環(huán)保部門的責(zé)任清單。體現(xiàn)環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)督管理責(zé)任。
二要全覆蓋與抓關(guān)鍵相結(jié)合，對(duì)《意見》中點(diǎn)了名的差距較大的污染防治工作重點(diǎn)抓、抓重點(diǎn)。《意見》指出，“明確各相關(guān)部門在工業(yè)污染防治、農(nóng)業(yè)污染防治、城鄉(xiāng)污水垃圾處理、國(guó)土資源開發(fā)環(huán)境保護(hù)、機(jī)動(dòng)車船污染防治、自然生態(tài)保護(hù)等方面的環(huán)境保護(hù)責(zé)任，按職責(zé)開展監(jiān)督管理”。對(duì)上述6類污染防治問題，要細(xì)分責(zé)任，認(rèn)真落實(shí)到相關(guān)部門的責(zé)任清單中去，抓實(shí)抓細(xì)抓好，取得階段性成果。
三要同步建立和完善相關(guān)監(jiān)督考核和獎(jiǎng)懲制度，推動(dòng)責(zé)任清單落地落實(shí)。責(zé)任清單是從權(quán)力清單引申出來的，同時(shí)又是考核的憑據(jù)和獎(jiǎng)懲的依據(jù)。因此，一張責(zé)任清單同時(shí)又是一張考核清單、獎(jiǎng)懲清單、追責(zé)清單。做好責(zé)任落實(shí)情況考核評(píng)價(jià)，就要借助于中央和各省已經(jīng)建立和正在建立完善的4個(gè)方面制度。
一是中央環(huán)保督察。督察的對(duì)象主要是各省級(jí)黨委、政府，及其有關(guān)部門，并且下沉到部分地市級(jí)黨委和政府。
二是省級(jí)環(huán)保監(jiān)察。省級(jí)環(huán)保監(jiān)察主要針對(duì)市州和部分生態(tài)功能地位重要、環(huán)境保護(hù)任務(wù)繁重或環(huán)境問題相對(duì)突出的縣市區(qū)黨委和政府及有關(guān)部門。此次垂改任務(wù)中有關(guān)環(huán)境監(jiān)察職能上收，由省環(huán)保廳統(tǒng)一行使，監(jiān)察的范圍和內(nèi)容主要是市縣兩級(jí)政府及相關(guān)部門對(duì)環(huán)保政策的執(zhí)行情況，一崗雙責(zé)的落實(shí)情況和環(huán)境質(zhì)量責(zé)任落實(shí)情況。
三是生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制。《意見》明確“地方各級(jí)黨委和政府將相關(guān)部門環(huán)境保護(hù)履職盡責(zé)情況納入年度部門績(jī)效考核”。雖然現(xiàn)在有考核，但考核權(quán)重不夠，考核結(jié)果運(yùn)用偏軟，沒起到較好的作用。從2016年上半年中央環(huán)保督察公布的情況看，多個(gè)被督察的省都存在類似情況，其中河南省的年度考核方案中，“生態(tài)環(huán)境和可持續(xù)發(fā)展能力”這一項(xiàng)對(duì)發(fā)達(dá)區(qū)鄭州權(quán)重占18%、非發(fā)達(dá)區(qū)權(quán)重占16%，受到通報(bào)批評(píng)。
四是“一票否決制”。保護(hù)環(huán)境是國(guó)家的基本國(guó)策，國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)工作的意見》第十六條規(guī)定，地方各級(jí)人民政府要切實(shí)把環(huán)境保護(hù)放在全局工作的突出位置，列入重要議事日程，明確目標(biāo)任務(wù)，完善政策措施，組織實(shí)施國(guó)家重點(diǎn)環(huán)保工程。制定生態(tài)文明建設(shè)的目標(biāo)指標(biāo)體系，納入地方各級(jí)人民政府績(jī)效考核，考核結(jié)果作為領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)的重要內(nèi)容，作為干部選拔任用、管理監(jiān)督的重要依據(jù)，實(shí)行環(huán)境保護(hù)一票否決制。環(huán)保“一票否決制”在當(dāng)前仍具有較強(qiáng)的政策性和現(xiàn)實(shí)性，與干部考核等人事制度密切相關(guān)。其實(shí)際運(yùn)行效果主要取決于地方黨委、政府的決心和力度，取決于考核目標(biāo)、措施、評(píng)價(jià)指標(biāo)的科學(xué)性，取決于環(huán)保部門與紀(jì)檢部門的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。
總之，垂直管理制度改革不單單是對(duì)環(huán)保機(jī)構(gòu)的垂直管理，而是對(duì)“條”“塊”關(guān)系的重新界定。首先必須明確和強(qiáng)化的是地方黨委和政府及相關(guān)部門的環(huán)保責(zé)任。這也是本次垂直管理制度改革最鮮明的特征，是此次改革的一項(xiàng)基礎(chǔ)性制度安排，是垂管實(shí)施方案中最重要、最不可缺少的一部分。做好了這項(xiàng)工作，環(huán)保體制的根就扎穩(wěn)了，環(huán)境治理現(xiàn)代化的基石就牢固了，環(huán)境質(zhì)量改善的目標(biāo)就有望早日實(shí)現(xiàn)。
構(gòu)建大環(huán)保格局是環(huán)保工作高效運(yùn)行的重要支柱
以縣級(jí)為例，垂管改革后，縣級(jí)環(huán)保部門成為市級(jí)環(huán)保部門的分局，其人財(cái)物全部上收到市級(jí)，不再成為縣級(jí)政府的組成部門或工作部門。那么，縣級(jí)環(huán)保部門又如何處理與縣級(jí)政府的關(guān)系？如何開展工作、履行環(huán)保責(zé)任？《意見》做了很多針對(duì)性的配套安排，其中特別強(qiáng)調(diào)要建立健全議事協(xié)調(diào)機(jī)制。
現(xiàn)在各地設(shè)立的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)名稱不一，有的叫環(huán)委會(huì)，有的叫環(huán)保聯(lián)席會(huì)。由于職責(zé)不清、關(guān)系沒理順，一年到頭都不開一次會(huì)、議一次事。個(gè)別地方應(yīng)景式地一年開一次會(huì)，徒有虛名。現(xiàn)在《意見》將同級(jí)環(huán)保部門設(shè)為環(huán)境保護(hù)議事協(xié)調(diào)機(jī)制的辦事機(jī)構(gòu)，承擔(dān)具體工作。個(gè)人認(rèn)為，必須強(qiáng)化這一機(jī)制的建設(shè)，由地方黨委政府牽頭，黨委或政府主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任環(huán)委會(huì)主任，相關(guān)部門主要負(fù)責(zé)人為委員，環(huán)保局長(zhǎng)為委員會(huì)辦公室主任。同時(shí)要制定一整套運(yùn)行機(jī)制，以責(zé)任清單為依托，仿效全國(guó)政協(xié)的“雙周協(xié)商”機(jī)制，構(gòu)建定期會(huì)商制度，每年解決一些突出的環(huán)境問題；以環(huán)委會(huì)的名議定期或不定期開展督查督辦；以當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門為依托，做大做強(qiáng)做實(shí)環(huán)委會(huì)辦公室，明確職責(zé)，強(qiáng)化手段，賦予查處權(quán)、考核權(quán)、獎(jiǎng)懲建議權(quán)等，代表環(huán)委會(huì)行使統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職能，以環(huán)委會(huì)的名義開展環(huán)境保護(hù)工作。
建立統(tǒng)籌管理的執(zhí)法和監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)是環(huán)保能力建設(shè)現(xiàn)代化的重要抓手
一是必須弄清垂管改革中環(huán)保四大事權(quán)的劃分和設(shè)置。《意見》第三大部分“調(diào)整地方環(huán)境保護(hù)管理體制”，明確了環(huán)境管理、環(huán)境監(jiān)測(cè)、環(huán)境執(zhí)法、環(huán)境監(jiān)察四大事權(quán)應(yīng)在省級(jí)統(tǒng)一的基礎(chǔ)上分開設(shè)置，這也是此次垂管改革對(duì)環(huán)境保護(hù)內(nèi)部管理體制改革的一個(gè)最顯著的特點(diǎn)。其中，在管理事權(quán)方面，將縣環(huán)保局現(xiàn)有的環(huán)保許可等職能上交市環(huán)保局，在市局授權(quán)范圍內(nèi)承擔(dān)部分環(huán)保許可具體工作。在監(jiān)測(cè)事權(quán)方面，將省級(jí)和市縣的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)、調(diào)查評(píng)價(jià)和考核工作由省環(huán)保廳統(tǒng)一負(fù)責(zé)，市監(jiān)測(cè)站調(diào)整為省廳駐市監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)，人財(cái)物由省廳直管。在執(zhí)法事權(quán)方面，將環(huán)境執(zhí)法重心向市縣下移，把縣局調(diào)整為市局的派出機(jī)構(gòu)，由市局直管；市局統(tǒng)一管理、統(tǒng)一指揮本行政區(qū)域內(nèi)縣級(jí)執(zhí)法力量；縣局強(qiáng)化現(xiàn)場(chǎng)環(huán)境執(zhí)法，實(shí)施現(xiàn)場(chǎng)檢查、行政處罰、行政強(qiáng)制。在監(jiān)察事權(quán)方面，將市縣兩級(jí)環(huán)保局的環(huán)境監(jiān)察與執(zhí)法事權(quán)分開，監(jiān)察職能上收，由省廳統(tǒng)一行使，通過向市或跨市區(qū)域派駐等形式實(shí)施環(huán)境監(jiān)察，監(jiān)察結(jié)果由省廳向省委省政府報(bào)告。
二是健全條塊結(jié)合、權(quán)責(zé)分明的內(nèi)部管理體制。根據(jù)《意見》第七條、第八條第一款和第十條第二款的規(guī)定，可在省級(jí)層面設(shè)置按片區(qū)塊狀為主的監(jiān)察和監(jiān)測(cè)體制。如湖南省擬設(shè)立湘南片區(qū)、湘中片區(qū)、湘西片區(qū)、洞庭洞片區(qū)、長(zhǎng)株潭片區(qū)的監(jiān)察分局和監(jiān)測(cè)分站，由省廳統(tǒng)一管理，統(tǒng)一調(diào)度，人員由省廳和片區(qū)內(nèi)環(huán)保局抽調(diào)組成，機(jī)構(gòu)級(jí)別、職能、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)等納入省廳統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)編制“三定”方案中去，確保環(huán)境質(zhì)量考核的科學(xué)性和準(zhǔn)確性，確保“督政”的時(shí)效性和權(quán)威性。根據(jù)《意見》第九條和第十三條第三款的要求和中央最近部署的全面推進(jìn)河長(zhǎng)制的要求，在市級(jí)層面設(shè)置以水系流域條狀為主的執(zhí)法體制。如湖南省郴州市擬設(shè)立以資興、桂東、汝城、宜章為主的東江湖執(zhí)法隊(duì)，以資興、蘇仙、北湖、永興、安仁為主的耒水流域執(zhí)法隊(duì)，以臨武、北湖、宜章為主的武水流域執(zhí)法隊(duì)，以臨武、嘉禾、桂陽(yáng)為主的舂陵江流域執(zhí)法隊(duì)，整合市縣兩級(jí)執(zhí)法力量，取消縣級(jí)執(zhí)法大隊(duì)，由市局統(tǒng)一管理、統(tǒng)一調(diào)度，機(jī)構(gòu)編制由市委明確。同時(shí)，為配合現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法的需要，撤銷縣級(jí)監(jiān)測(cè)站，組建以上述流域?yàn)橹鞯?個(gè)中心站。力爭(zhēng)3至5年內(nèi)，按照國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)要求，從人財(cái)物三方面入手，集中資源、集中力量，以市級(jí)站的標(biāo)準(zhǔn)，重建流域中心站。
三是在當(dāng)?shù)攸h委政府的直接領(lǐng)導(dǎo)下，精心謀劃、精準(zhǔn)施策，做好環(huán)保四大事權(quán)落地生根。市縣兩級(jí)黨委和政府要切實(shí)解決改革過程中出現(xiàn)的問題，確保改革工作順利開展，環(huán)保工作有序推進(jìn)。環(huán)保部門要細(xì)心調(diào)研，精心設(shè)計(jì)改革實(shí)施方案，多向黨委政府匯報(bào)，多給黨委政府當(dāng)參謀出主意，確保改革實(shí)施方案全面科學(xué)，確保環(huán)保管理體系高效順暢運(yùn)行。
建立健全機(jī)構(gòu)編制和干部交流制度是環(huán)保部門干事創(chuàng)業(yè)的重要保障
環(huán)保垂管改革涉及到機(jī)構(gòu)編制的重大調(diào)整，涉及到干部隊(duì)伍的穩(wěn)定和切身利益，不可小視。因此建議：
一是各地省廳率先垂范帶好頭起好步，把環(huán)保部門是行政機(jī)構(gòu)、使用行政編、列入執(zhí)法序列三件大事穩(wěn)固下來。在省級(jí)改革實(shí)施方案和“三定”方案中，明確環(huán)保部門的性質(zhì)、身份、地位、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)、經(jīng)費(fèi)預(yù)算基數(shù)等，明確內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和二級(jí)機(jī)構(gòu)的設(shè)置、級(jí)別、編制數(shù)、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)和能力建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)等，明確省環(huán)委會(huì)辦公室的職責(zé)職能和運(yùn)行機(jī)制，明確新設(shè)片區(qū)機(jī)構(gòu)的性質(zhì)、級(jí)別、編制數(shù)和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)等等。
二是行政編數(shù)在省級(jí)統(tǒng)籌時(shí)盡量向市縣一線傾斜。現(xiàn)在市縣兩級(jí)行政編制嚴(yán)重短缺，縣級(jí)執(zhí)法大隊(duì)都是事業(yè)單位事業(yè)編制，一個(gè)縣局行政編只是個(gè)位數(shù)。對(duì)暫時(shí)不能滿足的，爭(zhēng)取省市黨委政府高度重視，分期分批逐年解決，特別是市縣兩級(jí)人員編制差異性很大，先上收后消化。
三是建立干部縱向和橫向交流機(jī)制，用制度化來代替隨意性。爭(zhēng)取省委出臺(tái)政策，每五年交流1次，特別是市縣兩級(jí)環(huán)保干部能進(jìn)能出，保持隊(duì)伍的流動(dòng)性，新鮮血液的互動(dòng)性。省廳探索出臺(tái)文件，每3年一次進(jìn)行內(nèi)部的上下交流和市與市之間的交流，為干部的素質(zhì)提升和廉潔安全提供制度安排。
四是積極穩(wěn)妥地推進(jìn)人員劃轉(zhuǎn)，保持隊(duì)伍穩(wěn)定有序。省級(jí)監(jiān)察隊(duì)伍的組建，建議由三方面人員組成，抽調(diào)現(xiàn)有市局部分人員、省廳現(xiàn)有部分人員和公開招錄選配部分人員。市級(jí)監(jiān)測(cè)站人員整體劃轉(zhuǎn)省廳，不宜收一批留一批。縣級(jí)機(jī)關(guān)和監(jiān)測(cè)執(zhí)法人員只調(diào)整人員隸屬關(guān)系和財(cái)政供養(yǎng)關(guān)系，全部上收市局管理。其他人員如無編人員、自收自支編制人員、差額撥款編制人員暫維持不變。現(xiàn)系統(tǒng)內(nèi)部超編混編混崗的清理問題，不要納入這次垂管改革工作中，待改革完成后再逐步理順。
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