云南修訂撫仙湖保護條例 保持200億方湖水Ⅰ類水質
修正后的《條例》給撫仙湖的保護管理提供了更強有力的法律保障，標志著撫仙湖保護工作步入更規范、更嚴格的軌道。圖為撫仙湖管理局的執法船只。蔣朝暉攝
圖為玉溪市政府在今年8月26日開展的第十二個撫仙湖保護活動日上集中銷毀違規漁具。蔣朝暉攝
◆本報記者蔣朝暉
滇中明珠撫仙湖是我國最大的深水型淡水湖泊，也是我國蓄水量最大的湖泊之一，目前全湖總體穩定保持Ⅰ類水質。隨著撫仙湖流域經濟社會的發展和流域內人口的增加，撫仙湖保護面臨更多現實難題。
近年來，玉溪市采取多種措施，不斷加大對撫仙湖的保護治理力度，尤其在堅持不懈推進依法治湖方面取得突破性進展。9月29日，修正后的《云南省撫仙湖保護條例》（以下簡稱《條例》）經云南省十二屆人大常委會第29次會議通過，標志著撫仙湖保護工作步入更規范、更嚴格的軌道。
《條例》給撫仙湖保護帶來了哪些新變化？依法治湖取得了什么進展？前不久，記者前往玉溪市，深入政府、企業和農村進行了采訪。
為什么要修改《條例》？
原有《條例》已不適應經濟社會發展和撫仙湖保護管理需要，修改勢在必行
撫仙湖水域面積為216平方公里，常年蓄水量高達200多億立方米，占全國淡水湖泊蓄水量的近10%。由于湖水置換周期很長，導致撫仙湖生態環境極其脆弱，水質一旦被污染將很難恢復。
長期以來，玉溪市將撫仙湖的保護管理作為全市工作的重中之重。早在1993年，云南省就出臺了《云南省撫仙湖管理條例》，撫仙湖的管理以法律形式正式確定下來。2007年9月1日，《云南省撫仙湖保護條例》正式施行，撫仙湖也由依法管理步入了依法保護階段。
據玉溪市撫仙湖管理局副局長陳黎彬介紹，《條例》施行后，玉溪市不斷完善配套措施和管理辦法，先后制定出臺了撫仙湖水政、漁政、河道管理、撫仙湖資源保護費征收、生態補償等一系列配套規范性文件，取得了一定的成效。但隨著撫仙湖流域經濟社會的發展和流域內人口的增加，撫仙湖保護形勢更加嚴峻，任務更加繁重。
面對這種情況，《條例》存在的一些不足也逐步顯現出來，部分條款和內容已不適應經濟社會的發展和撫仙湖保護管理的需要，主要表現在以下方面：一是水位高程與實際不符；二是管理體制不順；三是《條例》對違法行為的處罰標準低、范圍窄，導致違法成本低、執法成本高；四是畜禽糞便是撫仙湖的主要污染源之一，《條例》沒有相應的規定和處罰措施；五是新環保法等法律對湖泊水生態環境保護做出了新的規定和處罰標準，《條例》需要與時俱進。
陳黎彬說，《條例》對違法行為處罰標準低，一些違法行為具有反復性，如有人對偷捕魚類處罰200元根本不在乎。管理體制不順導致執法主體不明確，在解決一些具體問題上沒有法律依據，不僅導致問題久拖不決，還容易被誤認為執法部門不作為、部門之間踢皮球。
“解決撫仙湖保護管理中面臨的突出問題，迫切需要對《條例》進行修改，以提供更加強有力的法律保障。”陳黎彬說。
新《條例》有哪些亮點？
有八大亮點值得關注，針對性強，規范實用，具有可操作性，解決了現階段的突出問題
2014年12月18日，云南省政府法制辦專程到玉溪市開展調研，《條例》修正工作正式啟動。經過近兩年時間的努力，修改后的《條例》正式施行。
陳黎彬認為，修改后的《條例》規范實用，針對性強，具有可操作性，解決了現階段撫仙湖保護管理中的突出問題，達到了預期目標。
據介紹，本次《條例》修正呈現出八大亮點：
一是體現了從嚴保護的要求。修改后的《條例》增加了“優先保護”的規定，增加了撫仙湖保護和開發利用總體規劃、水量年度調度計劃由省政府批準的規定，補充完善了在一級保護區內禁止性行為的規定，將從嚴保護落到實處。
二是適應撫仙湖管理體制改革新情況，保證改革于法有據。修改后的《條例》對管理機構和職責予以明晰，明確和強化了玉溪市政府撫仙湖管理機構統一保護和管理的職責，使立法和實際工作相銜接。
三是在環境治理方面，修改后的《條例》完善了城鄉環境保護和污染治理方面的內容。如在撫仙湖保護范圍內要嚴格控制化肥、農藥的使用量，逐步取消使用塑料大棚、塑料地膜；嚴禁在撫仙湖水域清洗車輛、寵物、畜禽、農產品及其他可能污染水體的物品等。
四是解決了處罰標準過低的問題。修改后的《條例》對處罰標準做了調整，加大了處罰力度。如原《條例》規定，向撫仙湖及其入湖河道排放、傾倒工業廢渣、垃圾、殘油、廢油的，可以處1000元以上1萬元以下罰款。修改后的《條例》規定，此類行為將“處5萬元以上10萬元以下罰款”，大幅度提高了違法成本。
五是將“按日計罰”寫入《條例》。這是云南省第一次將“按日計罰”的嚴格規定用于環保方面的地方性法規中，加大了對企事業單位和其他生產經營者違法排放污染物的處罰力度。
六是提出建立生態補償機制。在總結撫仙湖保護多渠道籌集資金的基礎上，《條例》首次提出要建立撫仙湖保護生態補償機制，明確經批準的開發項目，開發項目方應當進行生態補償。
七是加強對地下水的保護。《條例》明確規定，在撫仙湖保護范圍內，經批準的開發項目，禁止開采（取用）地下水；不得破壞和污染地下水系。陳黎彬表示，這項規定對于撫仙湖這種降水補給型湖泊控制地下水使用、保障湖泊水源和防止污染有著重要的現實意義。
八是增加了關于拆除撫仙湖一級保護區建筑物的法律依據。《條例》規定，撫仙湖一級保護區內已經建設的與撫仙湖保護無關的建設項目應當限期遷出，對當地群眾應當采取有效措施有計劃遷出。對遷出的項目或者居民，依法給予補償。
怎么擴大《條例》知曉性？
成立專門宣傳教育活動領導小組，針對政府工作人員、企業、游客和沿湖群眾開展宣傳
新《條例》頒布實施，標志著撫仙湖保護管理工作步入更加規范、更加嚴格的軌道。在10月27日玉溪市政府召開的撫仙湖保護治理專題會議上，玉溪市代市長張德華提出，要將撫仙湖的保護治理和管理作為全市工作的重中之重，抓住“依法治湖、護湖、管湖”這一核心，執行好新《條例》，確保撫仙湖保持Ⅰ類水質。
新《條例》頒布實施以來，玉溪市專門成立了由副市長任組長的《條例》宣傳教育活動領導小組，從今年12月起在全市開展新《條例》的宣傳教育活動。
為了讓更多人對新《條例》有更全面的了解，玉溪市針對各級領導干部和行政機關工作、企業和游客以及沿湖群眾，開展了深入的宣傳教育。目前，除玉溪市撫仙湖管理局已將印制的兩萬多份新《條例》單行本發放給撫仙湖流域企業和村民外，玉溪市各級政府都在緊鑼密鼓地推進新《條例》的學習宣傳實施工作，全社會對新《條例》的認知程度越來越高，參與撫仙湖保護更加積極主動。
華寧縣青龍鎮海鏡村黨總支書記龔紹發家住在撫仙湖東岸，開農家樂的房屋與湖面水體一路之隔。在2012年開始的沿湖“拆臨拆違”工作中，他家的房子有一部分曾被拆過。對新《條例》實施將涉及部分村民搬遷的事，龔紹發表示非常理解，他說自己將帶頭執行搬遷，配合政府做好村民工作。
“我們住在湖邊，也很痛恨污染。”龔紹發說，這幾年當地政府在治污、治亂、環保方面做得較好，如撫仙湖沿岸保潔市場化運作比較規范，湖濱帶有專人管理，成效也比較好，“現在村里亂搭亂建、在湖邊洗衣服和被子、亂扔垃圾、過年宰豬燒稻草流入水溝等現象都沒有了，農家樂管理也很規范。”
盡管如此，在撫仙湖偷偷捕魚、外來人員洗車洗狗等行為還未杜絕。龔紹發說，村里將新《條例》發到了家家戶戶，讓游客來了也要知道什么行為是禁止的，“一定要用新《條例》把這些行為管住了。”
海鏡村小學距離撫仙湖邊只有不到100米，學校老師李春華說，學校禁止學生下湖洗澡，每年至少組織學生在湖邊撿垃圾2次~3次，“我們把新《條例》的內容在大屏幕上播出，組織學生集體學習。此外還召開家長會，讓全校357個學生和他們的家長都能更加自覺地保護撫仙湖。”
保護中仍存在哪些問題？
財政緊張、資金短缺、沿湖經濟社會發展帶來巨大壓力，使得依法治湖仍任重道遠
在撫仙湖沿岸采訪中，記者明顯感覺到，新《條例》的頒布實施，既給撫仙湖管理部門提供了更強有力的法律保障，也給當地政府帶來了責任壓力，給致力于綠色發展的企業帶來了機遇，給沿湖部分群眾生產生活帶來了新的挑戰。
陳黎彬說，新《條例》進一步明確了撫仙湖保護管理職責權限、更加細化了違法情形、提高了處罰標準，使管理部門依法行政有了更加充分的依據，“執法部門既是最直接的受益者，也面臨著更高更嚴的要求。學好、用好新《條例》，讓《條例》發揮最大效益，我們責無旁貸。”
在撫仙湖沿岸的澄江縣、江川區、華寧縣之中，任務最重的當屬徑流區人口最多的澄江縣。
澄江縣副縣長吳正坤告訴記者，按照新《條例》規定，澄江縣政府負責本行政區域內撫仙湖保護工作，從法理上明確了縣政府承擔的主體責任。
“我們從做好撫仙湖保護規劃、全流域總體規劃、城鄉建設總體規劃、林業和旅游等規劃入手，實現多規合一，真正做到預防為主、保護優先。此外，我們還與玉溪市撫仙湖管理局密切配合，在沿湖4個鎮成立了執法中隊，動員全社會參與，加大監督力度。”吳正坤說。
澄江縣面臨的另一個更大任務是沿湖搬遷工作：加快臨湖無法上馬污水處理設施村落涉及的2.8萬人搬遷，今年內啟動6006人的搬遷工作。吳正坤說，盡管面臨前所未有的壓力，澄江也要舉全縣之力，確保撫仙湖保護治理取得新成效。
撫仙湖良好的生態環境對企業發展具有極大的吸引力。近年來，在撫仙湖周邊，一些企業因破壞生態環境被依法嚴懲，而一些致力于保護環境的企業則備受歡迎、日益壯大。
云南澄江木森苗木經營有限公司經理楊帆告訴記者，公司是當地政府在推進撫仙湖保護治理中的重點招商引資對象，自2012年以來，企業不僅投資1200萬元在撫仙湖北岸建成一個20畝的木花園，還先后參與大河口濕地、馬房村濕地、時光棧道等項目建設。公司帶動本地苗木企業發展提升，聘用被租地的村民成為公司員工，很受歡迎。
“以前企業想在撫仙湖岸邊建設供游人觀光休閑的科普環保基地，因政策導向不明朗不敢推進。新《條例》明確撫仙湖保護范圍內鼓勵綠色生產、綠色消費，這對企業來說是一個很好的發展機遇。”楊帆說，下一步，企業將在擅長的生態景觀營造領域加快發展，同時根據政策導向尋找轉型突破口，加大投入發展綠色生態健康產業。
隨著新《條例》的實施，剛50歲出頭的海鏡村居樂村小組村民秦發清的心情卻更加復雜。秦發清家的老宅在撫仙湖邊，家門口就可以捕魚，鐵定在《條例》規定的紅線以內。前些年，在政府引導下，他家把靠在湖邊的1.8畝耕地按每年每畝3000元的租金退出來，用于種植湖濱帶植物，此外13畝山地也全部種植上了核桃樹。
秦發清說，依法搬遷心甘情愿，但自己除了經營湖里兩條腳踏船和租地款之外，沒有其他經濟來源。考慮到老宅必定搬遷無疑，自己就貸款投入260余萬元在環湖公路以外一處荒山上修建了一座四層半的小樓經營農家樂，“我們采取措施，保證一點垃圾不亂丟、一滴污水不亂流，現在最大的愿望及是希望撫仙湖水長清、有更多游客到家里來。”
長期在撫仙湖邊工作的華寧縣撫仙湖管理局綜合執法大隊副大隊長龔玉明告訴記者，今年1月~11月，轄區有漁政案件11件，無行政案件和環保案件，這充分說明依法治湖已經有了很好的基礎，公眾保護撫仙湖意識也越來越強。
龔玉明說，新《條例》操作性比較強，對違法行為有很強的震懾作用，進一步增強了基層執法人員打擊違法行為的信心。但新《條例》也不能包治百病，肯定還會在執法中遇到不少新問題，只有大家共同努力，使《條例》真正深入人心，推動全社會自覺遵守和貫徹執行，才能形成全社會共同支持撫仙湖保護管理工作的良好氛圍。
記者在采訪中了解到，玉溪市政府財力非常有限，撫仙湖保護治理資金缺口較大，加強污染治理基礎設施建設、建設項目限期遷出和當地群眾搬遷等工作，都需要大量的資金持續投入。盡管新《條例》中提出了撫仙湖保護生態補償機制，這也解決不了根本問題。爭取云南省和國家層面的更多資金支持，依舊是玉溪市政府最大的愿望。
據了解，目前，澄江縣政府及玉溪市直各相關部門正依據新《條例》賦予的職責，明確各自的責任主體，結合新時期撫仙湖保護管理工作的需要，因地制宜制定相應的政策措施，保障各項政策的配套和銜接，為順利貫徹和實施新《條例》做好相關工作。
面對沿湖經濟社會發展給撫仙湖保護帶來的巨大壓力以及每年近600萬游客的涌入，撫仙湖現有的200億立方米湖水還能否持續保持Ⅰ類水質？這考驗的不僅是依法治湖的玉溪市各級政府，更考驗著與撫仙湖有關的每一個人。
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新《條例》著力解決11個突出問題
修改后的《條例》共四章37條，對原有的章節和條款順序進行了調整，對部分文字和24個方面的內容作了修改，重點解決了涉及水位高程、管理體制、保護資金籌措、防治畜禽養殖污染、規范旅游管理、面源污染、加強撫仙湖流域管理和空間的約束、加強撫仙湖流域生態系統的保護、規范一級保護區建設、經驗和做法、法律責任共11個突出問題。
在水位高程上，將原《條例》中最高蓄水位1722.50米及最低運行水位1720.80米（黃海高程）分別修訂為1985國家高程基準1723.35米、1721.65米。
在管理體制上，新《條例》明確了屬地管理原則，規定市、縣政府對水污染綜合建設項目工程及其配套設施的責任；提出了村民委員會和村民小組通過制定村規民約等方式參與撫仙湖保護的條款；加強了玉溪市撫仙湖管理機構保護職責，明確了玉溪市政府在沿湖縣（區）設立撫仙湖管理機構，承擔撫仙湖保護和管理的具體工作。
在保護資金籌措方面，新《條例》對撫仙湖資源保護費做了相應規定，對經玉溪市政府批準、在二級保護區內的開發建設項目明確規定應當進行生態補償，按照規劃項目用地繳納撫仙湖保護生態補償費。
在防治畜禽養殖污染方面，為有效控制畜禽規模養殖污染，新《條例》依據有關法律法規，明確“撫仙湖一級保護區禁止畜禽放牧和規模養殖；二級保護區內限制畜禽規模養殖，逐步削減畜禽規模養殖數量”的規定，并對應設定了處罰條款。
在規范旅游管理上，新《條例》對撫仙湖一級保護區內居民、旅游項目經營者和旅游者“在水域清洗車輛、寵物、畜禽、農產品、生產生活用具和其他可能污染水體的物品”、“亂扔泡沫塑料餐飲具、塑料袋等垃圾和廢棄物”、“露營、野炊”等污染水體、破壞景觀以及不文明的行為進行了規范，并設定了處罰標準。
關于面源污染，新《條例》明確“撫仙湖保護范圍內的建設項目，應當按照規劃及相關規定配套建設雨污分流的排水管網和污水處理設施”的規定，對賓館飯店客棧排污等污染行為設定了處罰規定，增加禁白禁磷禁藥規定。
在加強撫仙湖流域管理和空間的約束上，新《條例》按照發展和保護相統一、流域開發要與環境資源人口相適應的理念，對在二級保護區開發的項目，增加“限制開發程度、人口密度”的約束性規定，針對新開發的項目設置了禁止性的規定。
在加強撫仙湖流域生態系統的保護方面，新《條例》增加了“預防、控制生態退化”和“25度以上坡耕地實行退耕還林還草”的規定。
在規范一級保護區建設方面，新《條例》增加了在撫仙湖一級保護區經玉溪市政府批準建設環境監測、執法船停靠設施等規定。
此外，新《條例》將玉溪市在撫仙湖保護中探索和積累的成功經驗和做法上升為《條例》內容，明確“四退三還”、入湖河道管理責任制等規定。補充完善了法律責任，對新增加的禁止性行為設置相應的法律責任規定；根據《環境保護法》、《漁業法》等上位法變動和經濟發展情況，對現行處罰標準做了部分調整，縮小了處罰上限和下限之間的幅度，壓縮行政執法自由裁量權，加重對違法排污的處罰力度，增加了“按日計罰”的規定。
小資料
撫仙湖
撫仙湖位于云南省玉溪市澄江、江川、華寧3縣區之間，是我國最大的深水型淡水湖泊、珠江源頭第一大湖，屬于南盤江水系。
撫仙湖是一個南北向的斷層溶蝕湖泊，湖面海拔1700余米，面積為216.6平方公里，湖水容量達206.2億立方米，平均深度為95.2米，最深處達158.9米。蓄水量是滇池的12倍、洱海的6倍、太湖的4.5倍，占云南省九大高原湖泊總蓄水量的72.8%，占全國淡水湖泊蓄水量的9.16%。
撫仙湖水質為I類，是國家一類飲用水水源地，也是我國水質最好的天然湖泊之一。2013年12月被納入國家15個重點湖泊支持范圍。
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