吳舜澤：“水十條”實(shí)施狀況與產(chǎn)業(yè)發(fā)展
2015年4月，《水污染行動(dòng)計(jì)劃》(以下簡稱“水十條”)頒布實(shí)施，距今將近兩年。在3月23-24日舉辦的“2017(第十五屆)水業(yè)戰(zhàn)略論壇”中，環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院副院長吳舜澤向與會(huì)人員介紹了水十條發(fā)布以來實(shí)施情況及對(duì)環(huán)境產(chǎn)業(yè)的影響。
以下內(nèi)容根據(jù)發(fā)言人現(xiàn)場發(fā)言整理。
水十條實(shí)施情況
(一)六方面舉措強(qiáng)力推進(jìn)“水十條”實(shí)施
1. 分解落實(shí)，責(zé)任落地。根據(jù)水十條目標(biāo)，制定了分省的責(zé)任書，與各省簽訂責(zé)任書，明確了1940個(gè)地表水?dāng)嗝妗?84個(gè)集中式飲用水水源、1173個(gè)地下水考核點(diǎn)位的分年度目標(biāo)。通過這種方式讓地方政府對(duì)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)這一要求量化、可操作化。同時(shí)，各控制單元目標(biāo)和治污方案向社會(huì)公開，可以作為產(chǎn)業(yè)界開拓市場的目標(biāo)指引。
2. 單元落地，分類實(shí)施。在水十條實(shí)施過程中，研究提出了一個(gè)上下結(jié)合的控制單元體系，在控制單元內(nèi)部能以環(huán)境質(zhì)量為核心實(shí)現(xiàn)輸入響應(yīng)、水陸統(tǒng)籌，《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》將其細(xì)化為“十三五”期間需要水質(zhì)改善提類的清單化的343個(gè)單元。重點(diǎn)流域水污染防治規(guī)劃確定了不同類型、不同目標(biāo)要求的落地化要求，以優(yōu)先控制單元為重點(diǎn)，系統(tǒng)治理“差水”、全面保護(hù)“好水”，據(jù)此來推進(jìn)流域水污染防治網(wǎng)格化、精細(xì)化管理，也通過重點(diǎn)流域規(guī)劃的編制實(shí)施進(jìn)一步推動(dòng)”水十條”的實(shí)施。
3. 強(qiáng)化協(xié)調(diào)、聯(lián)防聯(lián)控。建立全國水污染防治工作協(xié)作機(jī)制，推動(dòng)京津冀及周邊地區(qū)、長三角、珠三角等區(qū)域建立水污染防治聯(lián)動(dòng)協(xié)作機(jī)制;編制《長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》，印發(fā)兩年行動(dòng)計(jì)劃;開展沿江飲用水水源地環(huán)保執(zhí)法專項(xiàng)行動(dòng)，排查整治11省(市)126個(gè)地級(jí)以上城市319個(gè)集中式飲用水水源地;指導(dǎo)11省(市)劃定生態(tài)保護(hù)紅線，江蘇、浙江、江西、湖北和四川已完成。目前，不少地方建立了上下游生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，也正在按照中央要探索開展了按流域設(shè)置監(jiān)管機(jī)構(gòu)和行政執(zhí)法的試點(diǎn)，這是一個(gè)重大創(chuàng)新。
4. 政策配套、聯(lián)動(dòng)推進(jìn)。水十條的綜合性特征決定了部門分工、分工協(xié)作的重要性。國務(wù)院要求2016年底前出臺(tái)22項(xiàng)重要配套政策措施，任務(wù)下達(dá)至環(huán)保發(fā)改、工信、水利、農(nóng)業(yè)等12個(gè)相關(guān)部委。水十條考核與部門分工相對(duì)應(yīng)，體現(xiàn)了各負(fù)其責(zé)。通過這一年的實(shí)施，我感覺到水十條的部門分工調(diào)動(dòng)了部門的積極性，目前各部門也出臺(tái)了一系列的政策性的文件，對(duì)于推動(dòng)環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展起到一個(gè)比較良好的持續(xù)推進(jìn)作用。
5. 嚴(yán)格監(jiān)管、重點(diǎn)突破。這里面包括排查取締“十小”企業(yè)、飲用水安全狀況、居民用水階梯價(jià)格制度等問題。其中我主要講一下黑臭水體，這是難度最大的工作之一，也是直接影響老百姓對(duì)環(huán)境治理獲得感的工作。為此，搞了一個(gè)黑臭水體排查與整治平臺(tái)，排查確認(rèn)了全國黑臭水體2059個(gè)，眾監(jiān)督平臺(tái)收到群眾舉報(bào)信息2997條，衛(wèi)星遙感抽測37個(gè)城市黑臭水體情況。一批黑臭水體完成整治工作。
6. 定期調(diào)度、對(duì)標(biāo)管理。方案做得再好，過程管理不到位也收不到好的效果。為加強(qiáng)過程管理，建立了季度形式分析平臺(tái)，定期調(diào)度各地和相關(guān)部門關(guān)于《水十條》的實(shí)施進(jìn)展情況;每月分析水環(huán)境形勢，對(duì)達(dá)標(biāo)存在困難或水質(zhì)惡化地區(qū)實(shí)施預(yù)警;按季度對(duì)《水十條》各省(區(qū)、市)進(jìn)展情況進(jìn)行通報(bào)。
(二)需強(qiáng)化的地方
通過跟蹤分析、調(diào)研座談，我認(rèn)為，在這一年多的工作過程中，水十條實(shí)施取得了較好的成效，同時(shí)從地方實(shí)踐來看，也反映了一些需要強(qiáng)化的地方。
1. 黑臭水體
有一些地方的責(zé)任并沒有完全落實(shí)，在部門之間存在相互推諉的現(xiàn)象;黑臭水體的排查不到位，一些地方上報(bào)進(jìn)入平臺(tái)的黑臭水體明顯偏少，與實(shí)際和當(dāng)初的預(yù)計(jì)有差距;各地工作不平衡，特別是跟拆遷、城市規(guī)劃聯(lián)動(dòng)的方面，有些地方推進(jìn)難度較大，完成2017年水十條的第一個(gè)階段任務(wù)難度不小;前期調(diào)查不充分，治理技術(shù)路線不明確，簡單單一;有些依賴投撒藥劑、調(diào)水沖污、原地簡易處理等措施，缺乏系統(tǒng)整治思維;截污不徹底，截留倍數(shù)不夠，治標(biāo)不治本;投入有限，資金壓力大;效果易反復(fù)，后期運(yùn)行維護(hù)問題。
2.生態(tài)流量問題和生態(tài)系統(tǒng)健康問題
應(yīng)注意到，目前河道斷流比較多。我一直認(rèn)為，如果把水治成斷流了，問題比劣V類水更惡劣。河道中水庫閘壩多，河流片段化、渠庫化，過分開發(fā)水的經(jīng)濟(jì)屬性而忽略水的環(huán)境屬性和生態(tài)屬性，受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)，下泄流量不足，水生態(tài)系統(tǒng)健康無基礎(chǔ)。部分地方黑臭水體治理后導(dǎo)致河流成為河床、河道，也應(yīng)特別說明，河流斷流不是黑臭水體整治的目標(biāo)方向;此外，污水回用與濕地深度凈化修復(fù)力度需要加強(qiáng)。
此外，在調(diào)研中還了解到一些問題，如一些污水處理廠中提標(biāo)改造、超負(fù)荷運(yùn)行中造成河道污染問題;一些污水處理費(fèi)偏低;污水處理設(shè)施運(yùn)營利潤偏高與監(jiān)管需要加強(qiáng);污泥安全處置與管理仍然沒有得到很好解決問題;農(nóng)村適宜污水處理工藝和長效運(yùn)行機(jī)制迫切需要建立;部分地區(qū)畜禽養(yǎng)殖禁養(yǎng)區(qū)劃分進(jìn)度慢;一些地方公布飲用水源地、自來水廠水質(zhì)、水龍頭水質(zhì)問題不完全到位;一些地方對(duì)紅黃牌理解與執(zhí)行不到位等等，在此不作詳細(xì)敘述。
在未來工作中，我認(rèn)為有三個(gè)問題需要進(jìn)行重點(diǎn)研究：一是污水處理與城鎮(zhèn)排水體系的集中與分散問題。過去較多地采取沿河總污水截流干渠和末段集中大規(guī)模污水處理廠的方式。要注意到雨污分流不等于清污分流，一些地方城市徑流污染問題對(duì)流量不足的城市水體沖擊較大甚至造成水體容易黑臭。在城鎮(zhèn)污水處理規(guī)模較大、社會(huì)關(guān)注身邊的黑臭水體改善、污水回用要求迫切等背景下，沿河分段污水雨水截流與處理再生的技術(shù)路線還是一個(gè)好的選擇。二是工業(yè)園區(qū)集中處理與企業(yè)預(yù)處理、達(dá)標(biāo)排放問題。水十條強(qiáng)化了工業(yè)集聚區(qū)集中治理要求，2016年這方面工作也抓得比較緊。但有些地方執(zhí)行過程中錯(cuò)誤地理解了集中與分散關(guān)系，我調(diào)研過程中，發(fā)現(xiàn)一些企業(yè)預(yù)處理不到位、工業(yè)園區(qū)污水處理不達(dá)標(biāo)等問題;三是總磷污染凸顯。在其他污染物濃度持續(xù)穩(wěn)定下降的同時(shí)，總磷改善不明顯，20余個(gè)地市所轄斷面出現(xiàn)總磷超標(biāo)問題等，需要引起關(guān)注、加大綜合整治力度。
“水十條”下的水環(huán)境產(chǎn)業(yè)發(fā)展
(一)在水十條的拉動(dòng)下快速增長
在水十條編制過程當(dāng)中，我們采用基于重點(diǎn)領(lǐng)域工程任務(wù)量的測算方法，依據(jù)投資單價(jià)和工程任務(wù)量初步估算，預(yù)計(jì)完成水十條的全社會(huì)投資大概是4.6萬億左右;采用投入產(chǎn)出模型，模擬得出《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》通過加大治污投資將帶動(dòng)環(huán)保產(chǎn)業(yè)產(chǎn)出增長約1.9萬億，在治理設(shè)備和運(yùn)行服務(wù)里面有一些細(xì)分領(lǐng)域，其中直接購買環(huán)保產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)約1.4萬億，間接帶動(dòng)環(huán)保產(chǎn)業(yè)產(chǎn)出增加5063.4億元。
在《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》的刺激下，環(huán)保細(xì)分行業(yè)和領(lǐng)域獲得難得的發(fā)展機(jī)遇，對(duì)水污染防治設(shè)備制造業(yè)和環(huán)境監(jiān)測儀器設(shè)備制造業(yè)兩大領(lǐng)域的帶動(dòng)作用最強(qiáng)，其中，對(duì)水污染防治專業(yè)設(shè)備制造業(yè)影響最大，直接貢獻(xiàn)為0.42萬億，間接貢獻(xiàn)0.11萬億。
在實(shí)際中，由水十條引發(fā)的間接治理市場規(guī)模和需求可能更大，對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展影響更廣。2015年，水環(huán)境產(chǎn)業(yè)營業(yè)收入約2950億元，同比增長約18%。其中，水污染治理產(chǎn)品生產(chǎn)營業(yè)收入約占行業(yè)總營業(yè)收入的30%;水污染治理服務(wù)業(yè)營業(yè)收入約占70%。
從2012年開始，環(huán)保服務(wù)業(yè)的發(fā)展已經(jīng)出現(xiàn)了新氣象，領(lǐng)域不斷延伸，業(yè)態(tài)模式快速創(chuàng)新。環(huán)境服務(wù)業(yè)的內(nèi)涵也從傳統(tǒng)的技術(shù)研發(fā)、工程設(shè)計(jì)、設(shè)施運(yùn)營等向環(huán)境綜合服務(wù)延伸，環(huán)境污染第三方治理、政府與社會(huì)資本合作、政府購買環(huán)境服務(wù)、環(huán)境監(jiān)測社會(huì)化、環(huán)境金融等新型業(yè)態(tài)和模式呈快速發(fā)展態(tài)勢。。
(二)需區(qū)分出水污染治理的特征和亮點(diǎn)
水十條、氣十條、土十條頒布以后都對(duì)相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展產(chǎn)生比較明顯的影響，我注意到，土十條頒布實(shí)施后，A股市場修復(fù)領(lǐng)域就有一個(gè)上升勢頭。
水治理和大氣治理不太一樣，二者的領(lǐng)域、結(jié)構(gòu)、污染源分布不一樣。從近年來環(huán)保投資構(gòu)成上可以看出，對(duì)比水治理與大氣治理，大氣污染防治較多地跟煤關(guān)聯(lián)，與工業(yè)行業(yè)關(guān)聯(lián)，因而大氣十條帶動(dòng)工業(yè)治污投資比較明顯;水治理中很多是生活污水，水十條目前拉動(dòng)比較多的是城市基礎(chǔ)設(shè)施投資。
應(yīng)該注意到，近年來國內(nèi)環(huán)保治理發(fā)展，比較多地依賴于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)、技術(shù)進(jìn)步等源頭治理，而不僅僅是單一的末端治理。這是與目前發(fā)達(dá)國家相對(duì)穩(wěn)定的國際環(huán)保產(chǎn)業(yè)不一樣的地方。
目前，水環(huán)境產(chǎn)業(yè)正由設(shè)備制造、工程建設(shè)等參與環(huán)保公共服務(wù)向提供綜合環(huán)保服務(wù)拓展;水體環(huán)境、工業(yè)污染源、園區(qū)污水處理廠和生活污水處理廠等水環(huán)境監(jiān)測、污染防控和安全預(yù)警一體化的監(jiān)控服務(wù)業(yè)成亮點(diǎn);消除城市黑臭水體為目標(biāo)的水體環(huán)境生態(tài)修復(fù)服務(wù)，將成為我國水污染治理環(huán)境服務(wù)業(yè)的新辟戰(zhàn)場。
未來幾年的環(huán)境產(chǎn)業(yè)發(fā)展
隨著水十條的發(fā)布實(shí)施，若干的細(xì)化規(guī)劃也開始下發(fā)，”十三五“期間相應(yīng)的安排也陸續(xù)出臺(tái)。一個(gè)政策下去，通常就會(huì)有一個(gè)投資高峰期出現(xiàn)。
此前，我們判斷在2017年左右會(huì)出現(xiàn)一個(gè)大的投資高峰，然后逐步往下走。但隨著近年來政府的換屆效應(yīng)、經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定向好、其他環(huán)保政策的密集發(fā)布，時(shí)滯特性表現(xiàn)會(huì)有所不同。因此，我們判斷，2017年是水污染治理產(chǎn)業(yè)的大年，隨后，產(chǎn)業(yè)還會(huì)出現(xiàn)一個(gè)峰值的平臺(tái)期。
PPP模式下的環(huán)境產(chǎn)業(yè)
十三五規(guī)劃綱要提到“以改善環(huán)境質(zhì)量為核心”，這是”十三五“期間生態(tài)環(huán)保工作的重大轉(zhuǎn)型，這所要求的不是單一的治理方式，而是對(duì)區(qū)域進(jìn)行綜合治理;不僅關(guān)心治理過程，同時(shí)更關(guān)心治理效果。所以需要綜合采用一些融資、工程、管理、建設(shè)、運(yùn)行的方式進(jìn)行處理，需要一個(gè)綜合化、規(guī)模化、建設(shè)運(yùn)行一體化、融資技術(shù)服務(wù)全面的解決方案。
在水十條時(shí)代，PPP不得不提。PPP既是一種融資方式，同時(shí)更是一種治理方式。PPP模式的發(fā)展對(duì)環(huán)境產(chǎn)業(yè)影響深遠(yuǎn)、巨大和復(fù)雜。
截止2017 年1 月，財(cái)政部入庫PPP 項(xiàng)目總計(jì)10828 個(gè)，其中環(huán)保類項(xiàng)目2334 個(gè)，占全部入庫項(xiàng)目總數(shù)的21.55%。環(huán)保類項(xiàng)目中涉水項(xiàng)目(包括污水處理、水利、供排水、水環(huán)境綜合治理、海綿城市、地下綜合管廊等)占比最高，超過80%。
應(yīng)注意到，由于PPP模式整體體現(xiàn)規(guī)模比較大，需要更高的投資，傳統(tǒng)環(huán)保公司業(yè)務(wù)很難全面覆蓋，所以整合兼并上市公司也成為環(huán)保市場的主流，上市公司紛紛延伸業(yè)務(wù)鏈條，拓展業(yè)務(wù)范圍，構(gòu)建環(huán)保大平臺(tái)，以承接更為復(fù)雜的PPP項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)改善區(qū)域流域環(huán)境質(zhì)量的的目標(biāo)。
特別質(zhì)量改善和PPP模式往往與投融資掛鉤，環(huán)保投融資的介入，使整個(gè)環(huán)保產(chǎn)業(yè)的集中度明顯增加。
我們經(jīng)常講，中國的環(huán)保企業(yè)呈現(xiàn)小、散、全的特征，國外的環(huán)保企業(yè)則規(guī)模化、比較集中。但目前國內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)目前正在發(fā)生轉(zhuǎn)變，這種結(jié)構(gòu)性變化的影響還需要進(jìn)一步跟蹤分析。
在新的改善質(zhì)量為核心及PPP模式下，小型企業(yè)、專業(yè)化的企業(yè)，如何找準(zhǔn)自己的定位，在其中發(fā)揮作用，需要我們創(chuàng)造性地想一些招，找準(zhǔn)自己的定位和發(fā)力點(diǎn)。
現(xiàn)場互動(dòng)：
提問1：吳院長您好，您剛才提到紅黃牌執(zhí)行理解不一樣，其實(shí)業(yè)內(nèi)很多法律法規(guī)，在不同地方的理解執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)都不太一樣，您覺得這個(gè)有什么可行的解決方案?
吳院長：原來設(shè)計(jì)的紅黃牌，是想對(duì)企業(yè)的達(dá)標(biāo)情況進(jìn)行排查，以顏色評(píng)價(jià)的形象方式將企業(yè)環(huán)境信用公布于眾，以使公眾參與、社會(huì)監(jiān)督有個(gè)好的抓手，同時(shí)也與環(huán)保信貸、銀行融資掛鉤，是一個(gè)四兩撥千斤的方式。但在執(zhí)行過程當(dāng)中，一些地方越往下走越容易走樣，有的地方簡單地理解為公布違法企業(yè)名單，政策效果沒有得到充分發(fā)揮。市場經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)，比較善于用這種方式。各個(gè)地區(qū)發(fā)展階段、管理能力、意識(shí)水平不一樣，使很多政策實(shí)施進(jìn)程不平衡。
如何應(yīng)對(duì)?第一，政策要分區(qū)分類，搞好精細(xì)化。第二，在執(zhí)行宣貫方面多加強(qiáng)力量、加強(qiáng)指導(dǎo)，加強(qiáng)上下游對(duì)口銜接。第三，可以通過樹立典型，樹立政策示范的方式來引導(dǎo)工作，把好的東西做法推到更廣闊范圍去。
提問2：吳院長好，2017年有很多指標(biāo)要求2017年完成，能不能預(yù)測一下今年的情況和環(huán)保產(chǎn)業(yè)的影響。
吳院長：2016年，國家高度重視生態(tài)環(huán)保工作和水十條的實(shí)施，各有關(guān)部門積極主動(dòng)地推動(dòng)工作，圓滿的達(dá)到了我們?cè)瓉眍A(yù)期年度目標(biāo)。這為2017年水十條的階段性目標(biāo)完成奠定了較好的基礎(chǔ)，因此，我對(duì)2017年的工作總體進(jìn)程表示謹(jǐn)慎的樂觀，付出了總有回報(bào)，應(yīng)該有一個(gè)比較好的收成。當(dāng)然任務(wù)艱巨，困難不少，還需要做很多深入的工作，包括加大執(zhí)行力度，把一些薄弱環(huán)節(jié)給補(bǔ)上去。
另一方面，2017年是水治理產(chǎn)業(yè)的大年。2015年4月頒布的水十條，但2015年工作大多做的是啟動(dòng)準(zhǔn)備、分解落實(shí)、前期準(zhǔn)備等工作。2016年是大規(guī)模實(shí)質(zhì)性推動(dòng)的第一個(gè)整年。2017年則是完成階段目標(biāo)的關(guān)鍵一年。應(yīng)該說，隨著前幾年部署工作的逐步推開、發(fā)揮作用，各方面的治理成效會(huì)有所彰顯。這兩年又是各地政府換屆的重要節(jié)點(diǎn)，所以治理力度會(huì)形成一個(gè)小高潮。今年中央環(huán)境保護(hù)督察將實(shí)現(xiàn)全覆蓋，這些工作對(duì)于推動(dòng)地方政府履行環(huán)境職責(zé)繼而帶動(dòng)水十條實(shí)施、環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展都會(huì)起到積極作用。
我認(rèn)為，2017年過去之后，水環(huán)境保護(hù)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域還會(huì)保持很好的發(fā)展勢頭。但每一個(gè)階段中，每個(gè)領(lǐng)域的生命周期是不一樣的。需要大家根據(jù)發(fā)展重點(diǎn)，根據(jù)發(fā)展階段不同，采取相應(yīng)不同的措施，找準(zhǔn)自己的定位，這樣才能在環(huán)保產(chǎn)業(yè)整體利好的情況下精準(zhǔn)發(fā)力，掘好自己的那桶“金”。
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