石家莊民間環保組織注冊難 政策限制太多，還是NGO難管?
找不到業務主管單位、“一行一會”的教條式規定，是造成河北民間環保組織注冊難、機構少的主要原因，進而也限制了民間NGO的活力。
空氣污染成了石家莊人揮之不去的痛。(視覺中國/圖)
2017年1月26日，李飛打開“蔚藍地圖”App，河北省域空氣質量全是觸目驚心的黑色(空氣質量指數高達500)。他心里一沉，以“黑暗”兩個字描述，發了朋友圈。他說：“看到想哭。”
希望家鄉的空氣好起來是他投身環保的初衷，但入行之后，發現遠沒有那么簡單。河北的環境在全國比較嚴峻是公認的事實。在這個事實的背后，河北自發的環保組織發展比較艱難，鮮有關注污染防治的民間環保組織在當地民政部門取得合法身份。
環保部門不愿意做主管單位
作為一個河北人，李飛無法容忍自己對周邊污染環境視而不見。2016年1月底，他打算籌建一家致力于河北工業污染防治的民間環保組織“綠行太行”。由于事先了解到民政部門注冊無先例，也對河北大環境有所耳聞，李飛2016年2月先在石家莊市工商局注冊了“石家莊印渝環？萍加邢薰”，作為開展工作的基礎。
幾乎同時，“綠行太行”陸續對全省九地兩百多個污染源進行實地調研，舉報污染問題117個，推動問題整改28件。
但是，出于長期考慮，創始人李飛更希望把“綠行太行”注冊成一家民辦非企業。
奔著這一目標，自2016年7月起，他委托同事張剛開始與石家莊市民政局溝通登記注冊事宜。最初得到的回復是，需要先找到業務主管單位。
根據國務院頒布的《社會團體登記管理條例》《民辦非企業登記管理暫行條例》和《基金會登記管理條例》，“業務主管單位批準成立”是一個完整的社會組織必須具備的要件。
考慮到“綠行太行”的業務范圍，他們首先想到找石家莊市環保局。電話溝通后他們被告知，環保部門沒有給民辦非企業擔任主管單位的先例，需要向領導反饋。
半個月后，張剛又給環保局發了一封郵件，仍沒有回復。接著，他又寫了一份紙質版的建議書郵寄給環保局，內容包括為什么要注冊、相關法律規定以及目前具備的條件等。
2016年9月14日，他們得到了環保局書面答復。南方周末記者在這份文件中看到，環保局以沒有先例、根據職責要求暫無發布審批的權限、沒有相關政策規定對這項工作做出明確要求這三個理由委婉拒絕擔任主管單位。但是環保局補充道，民政局如需征詢意見，可發函或協辦通知。
拿著這份文件和其余登記注冊的材料，李飛一行人來到石家莊市民政局，再次說明機構情況，提出注冊請求。
“過了一周，我又跑了一次民政局，負責人不在，隨后電話溝通過多次，終于得到反饋。”這次的回復讓李飛非常無奈。“民政局表示沒有給環保局發過函，也沒有這個職責，還是需要我們自己找主管單位。”從2016年7月到12月，李飛一行人為注冊一家環保公益組織跑了半年，輾轉一圈，又回到了原點。
“一行一業”的限制
“綠行太行”這次碰壁，在張忠民看來在意料之中。17年前，他就經歷了注冊難的問題。
現年61歲的張忠民是河北省最早的民間環保組織“綠色知音”發起人、河北經貿大學退休教授，現在是“綠行太行”的理事。
早在2001年，張忠民受北京地球村環境教育發展中心主任廖曉義的啟發，決定將綠色知音注冊成一家社會團體。因為從事環保行動多年、在當地也頗有知名度的緣故，張忠民跟當年石家莊環保部門領導們都比較熟悉。
“他們從個人角度都支持，還專門給我開了一張證明。”
南方周末記者看到了這份來自2001年的證明，紙張已泛黃。證明結尾寫道：“該團體能夠保證遵守國家有關法律法規，在市環保局和其他政府職能部門的監督檢查下開展各類活動。”
然而，這份證明并不能等同業務主管單位的批準文件。“環保局的黨委會沒有通過，愿意支持，但不愿意擔責。”張忠民告訴南方周末記者。
除此之外，張忠民還面臨一個障礙。根據《社會團體登記管理條例》第十三條，在同一行政區域內已有業務范圍相同或者相似的社會團體，可以視為沒有必要成立，不予登記。這一規定在業內簡稱“一業一會”。
這個已經存在的社會團體是石家莊市環保產業協會。“實際上就是環保局那里有一間辦公室，工作人員兼職開展一些活動。”張忠民說。
南方周末記者在河北省環保廳網站上查到，關于石家莊市環保產業協會的最新消息是2016年11月25日被授予“2015年度河北省環境保護產業協會系統先進集體”稱號，此外沒有找到開展活動和工作安排的其他信息。
此后，張忠民還想過在區縣一級注冊，或者找民辦教育單位或者社科聯等一級組織掛靠，都沒有成功。“我跟省環保廳領導也有接觸，他們的態度是：‘這是一個好事，甭管合法不合法，先干。’”如今，張忠民也不準備注冊了，“這個事情就看你怎么想，就算批準也是一個條文。”
南方周末記者就業務主管單位的問題致電石家莊市環保局，相關辦公室工作人員回應：按他理解，民政局應該針對這個事情給他們發一個意見征求函或者協助辦理的通知，此后會按照上級主管部門的意見給以答復，但是在實際工作中還沒有收到過。不能通過這個團體來對接環保局，從公文上沒有辦法說。
劉盛是湖南本地的民間環保公益組織“綠色瀟湘”的創始人，“綠色瀟湘”是于2011年在長沙市民政局登記注冊的民辦非企業，業務主管單位是長沙市科學技術協會。他告訴南方周末記者：“找環保局做業務主管單位基本不成功。我近幾年注冊了好幾家機構，跟不同的人打交道，發現他們會按照自己對法律的理解來辦事。”不過，“綠色瀟湘”的案例也為其他民間環保組織登記注冊提供了另一個解決路徑。
而截至目前，南方周末記者在中國社會組織網上查詢到，在石家莊民政局登記注冊的環保類社會團體，只有一家：石家莊市環保聯合會。
據了解，石家莊市環保聯合會于2006年成立，其工作人員向南方周末記者介紹：“最初成立時發展很不錯，到了2014年中央發布《關于黨政機關領導干部不兼任社會團體領導職務的通知》后開始發生變化。我們領導干部寫了辭職信等著換屆，但是業務主管部門一直沒有派人。”
這名工作人員最后補充道：“我不方便對注冊的問題發表評價，但是石家莊市的環保工作確實需要民間人士參與，比我們做得深入細致，他們很執著，甚至自己貼錢，畢竟我們會受到一些制約。”
第一家都很難?
民間環保組織注冊難不僅發生在石家莊市，在整個河北省都不少見。
南方周末記者在合一綠學院開發的中國民間環保組織地圖上查詢到，河北省一共有70家組織。這個數量在全國同等人口規模的省份屬于中等。但值得注意的是，其中80%的組織都是高校社團，剩下的都沒有民政部門的合法身份，而真正活躍的機構更是屈指可數。
合一綠學院是致力于環境保護行業發展支持的專業非營利機構。2016年7月，該機構正式在北京市民政局注冊為基金會。機構聯合創始人吳昊亮告訴南方周末記者：“綜合來看，山西和河北的民間環保組織發展相對滯后，湖南的比較好，組織生態體系健全，關注的各類環保議題多。”他說，數據只包含民間自發的環保組織，統計口徑較窄，總共只有兩千多家，但可以比較各省的相對量差異。在該學院提供的統計中可以看到，北京數量最多，緊接著湖南與廣東基本持平，并列第二。
在湖南省環保廳法制宣傳處主任黃亮斌看來，湖南民間環保組織發展不錯，工作熱情高，活動組織相當專業，是社會發展的正能量。“不愿意做業務主管單位的情況以前也有，但這些年地方環保部門在認識上有了很大提高，愿意支持、引導、規范，而不是一味地排斥、擠兌或者打壓他們的生存空間。”
南方周末記者在后續采訪中了解到，河北其他的民間機構會采取掛靠當地環保聯合會或者更改名稱的形式尋求發展。
保定市的綠色雁翎就是一例。該機構創始人張歡歡告訴南方周末記者：“2010年成立初掛靠在保定市綠色環保協會，主要工作是做白洋淀濕地保護項目，但由于協會秘書長是環保局的，組織在做調研中觸到了環保局的敏感地帶因而受到阻礙。”
之后張歡歡與秘書長溝通后，把項目獨立出來運作。如今，由于資金的原因，綠色雁翎只剩下張歡歡獨自兼職，繼續做污水調研，偶爾也跟綠色太行這種已經“走出來”的組織合作。“沒有考慮過注冊機構，但自己做至少可以把污染問題查清楚。”張歡歡說。
南方周末記者在保定市民政局了解到，除了綠色環保協會，還有一家直接登記注冊的環保組織，保定市愛出發公益環保志愿者協會。
保定市民政局的工作人員介紹：“這個協會正好趕上了2016年政策放寬的一段時間，估計是政府為了促進社會團體組建，不過現在這個政策又收緊了，還是需要找業務主管單位。”
2016年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于改革社會組織管理制度促進社會組織健康有序發展的意見》(以下簡稱“兩辦意見”)，其中提到“為公益慈善類等社會組織穩妥推進直接登記”。河北省民政廳隨后轉發了這項意見，這與河北省這家直接登記注冊的環保組織時間相符。
據公開信息顯示，在河北省各級民政部門登記注冊的環保組織均具有官方背景，以環保聯合會和環保產業協會為主。而民間性質的公益組織頗為罕見。針對這一現象，包括石家莊、邯鄲、承德和張家口的民政部門工作人員都表示，規定寫得很清楚，一業一會。
石家莊市民政部門負責社會團體登記的工作人員更是直言：“我們沒有南方開放，有一業多會之說。我們是發展社會組織，不是發展企業，不能存在競爭。你自己另起一攤，如何保證別人的正統性?”他還補充道：“社會團體登記屬于行政審批的最高級行政許可，就是行和不行，我們不能隨便去自主這個事情。”
河北省環保聯合會相關工作人員的解釋是：“對于個人發起的民間組織而言，一是資金來源無法監督;二是政府無法對成員身份了解徹底，還是官辦的比較靠譜;再就是，一些民間組織喜歡制造反面的輿論，還想讓政府支持比較困難。”
不過，黃亮斌認為還是應該鼓勵民間環保組織發展。
應鼓勵民間NGO發展壯大
南方周末記者了解到，目前河北省之外的省份已經有多家民間環保組織直接登記注冊，比如天津濱海環保咨詢服務中心、成都青樸社會工作服務中心等。
清華大學公益慈善研究院副院長鄧國勝教授表示：“‘一業一會’的規定一直被行業所詬病。一般而言，社會組織是有限競爭的原則，特別是民非。目前一業一會形成了行業壟斷，不利于激發社會組織活力。當然，對于一些特定行業協會，為了保持行業代表性，利于行業統計與規范管理，是需要的。”
目前，各省執行的仍是國務院1998年發布的《社會團體登記管理條例》和《民辦非企業登記管理暫行條例》。盡管這兩個條例修訂已列入2017年國務院立法項目計劃，新的條例修訂尚未出臺，地方省市的執行進度和尺度也會出現差別。
南方周末記者在民政部發布的上述兩份修訂草案征求意見稿中看到，公益慈善類包括提供扶貧、濟困、扶老、救孤、恤病、助殘、救災、助醫、助學服務的社會團體，并沒有使用“等”這樣可供選擇的其他類型。在吳昊亮看來，這有可以把環保排除在外的嫌疑。
此外，“一業一會”的規定仍然存在。鄧國勝教授對此的理解是：“慈善法明確了改善生態環境屬于慈善活動，目前社會團體登記管理條例的修訂稿將環保等排除在直接登記之列，這可能與修訂稿起草者的理解與認識有關，可能希望環保類公益慈善組織更多是基金會或社會服務機構，而不是會員型。”
據一位民政部領導向南方周末記者透露：“目前行業協會商會與政府脫鉤的事情還沒有完成，所以直接登記還沒有形成制度化，地方雖然執行得慢，但方向是不會變的;環保的細分和目的不是特別清晰，有的做公益慈善，有的做權益訴訟等，這可能是沒有寫進去的原因，另外法律修訂也會征求各部委、各地方的意見。”
李飛最近把注冊的事情暫時放了下來，“還有很多要緊的工作得做”。
但張忠民則認為不注冊的話會影響參與熱情和自尊心。“號召的同時又變相限制，特別影響民間的活力。政府需要意識到民間的優勢，靈活性和低成本。”
鄧國勝教授最后說：“沒有登記注冊將面臨法律合法性的問題，此外還沒有銀行賬戶，不能公募，不能承接政府購買服務，在招聘工作人員及其繳納社保等方面均面臨挑戰。”
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