我國水環(huán)境管理脈絡(luò)梳理
本文將回顧我國整個水環(huán)境管理政策的發(fā)展歷程，并談?wù)勎覈鷳B(tài)文明戰(zhàn)略背景下，水環(huán)境治理的新形勢以及未來技術(shù)發(fā)展面臨的新趨勢。
生態(tài)文明戰(zhàn)略確立以前
我國水環(huán)境管理的發(fā)展歷程
我國水環(huán)境保護法律法規(guī)的形成與發(fā)展落后歐美國家20余年。20世紀70年代以前，我國僅頒發(fā)了《工業(yè)企業(yè)設(shè)計暫行衛(wèi)生標(biāo)準》（1956年）和《生活飲用水衛(wèi)生規(guī)程》（1959年）等技術(shù)規(guī)范，對工業(yè)和生活污染只有非強制性的約束。這種局面直到1972年才有所改變。1972年大連灣漲潮退潮黑水黑臭事故和北京官廳水庫污染事故，為中國水環(huán)境保護敲響了警鐘，此后，我國水污染防治工作的正式起步。
法律法規(guī)從無到有，不斷完善
1973年，第一次全國環(huán)境保護會議揭開了中國環(huán)境保護事業(yè)的序幕，當(dāng)年提出了環(huán)境影響評價、排污收費、以及“三同時”原則(要求新建、改建和擴建項目，防治污染的措施必須同主體工程同時設(shè)計、同時施工、同時投產(chǎn))，首個環(huán)保標(biāo)準《工業(yè)“三廢”排放試行標(biāo)準》試行實施。
1979年，環(huán)保領(lǐng)域的第一部法律《環(huán)境保護法（試行）》頒布施行，確立了國家環(huán)境保護的基本方針和政策。
1983年12月，國務(wù)院召開第二次全國環(huán)境保護會議，將環(huán)境保護確立為基本國策。
1984年頒發(fā)《水污染防治法》，使我國水污染防治工作從此有了堅實的法制基礎(chǔ)，該法對水污染防治工作做了全面規(guī)定，確立了水污染防治的管理體制和基本制度，規(guī)定了污染物排放限制、排污收費、限期治理、排污申報、排污收費、法律責(zé)任以及沿用至今的水污染防治基本制度和環(huán)境標(biāo)準體系。
1989年第三次全國環(huán)境保護會議上提出“三大環(huán)境政策”（預(yù)防為主、誰污染誰治理和強化環(huán)境管理）和“八項管理制度”（環(huán)境影響評價制度、"三同時"制度、排污收費制度、環(huán)境保護目標(biāo)責(zé)任制、城市環(huán)境綜合整治定量考核、排污許可證制度、污染集中控制制度、污染限期治理制度），把不同的管理目標(biāo)、不同的控制層面和不同的操作方式組成為一個比較完整的環(huán)境管理體系。這些環(huán)境管理制度一直沿用至今，被事實證明行之有效且適用于我國水污染防治。
1996年第一次修訂的《水污染防治法》實現(xiàn)了水污染防治工作的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移：從單純點源治理向面源和流域、區(qū)域綜合整治發(fā)展；從側(cè)重污染的末端治理逐步向源頭和工業(yè)生產(chǎn)全過程控制發(fā)展；從濃度控制向濃度和總量控制相結(jié)合發(fā)展；從分散的點源治理向集中控制與分散治理相結(jié)合轉(zhuǎn)變。
2008年第二次修訂《水污染防治法》，著重突出了“強化地方政府水污染防治的責(zé)任、完善水污染防治的管理制度體系、拓展了水污染防治工作的范圍、突出飲用水水源保護、強化環(huán)保部門的執(zhí)法權(quán)限和對環(huán)境違法行為的處罰力度”等內(nèi)容。
逐步施行重點污染物總量控制
對水環(huán)境管理而言，我國經(jīng)過了初期濃度控制階段，后來提出了重點污染物總量控制：我國總量控制制度最早起源于1986年《關(guān)于防治水污染技術(shù)政策的規(guī)定》，“逐步實行污染物總量控制制度”。但直到20世紀90年代，我國才真正將水環(huán)境容量研究成果導(dǎo)向污染物排放總量控制，嚴格執(zhí)行的總量控制制度大幅度減少了工業(yè)水污染物的排放，對遏制近年來水環(huán)境質(zhì)量的惡化趨勢起到了極為重要的作用。“九五”期間，對廢水中排放的化學(xué)需氧量石油類、氰化物、砷、汞、鉛、鎘、六價鉻8項指標(biāo)實行了排放總量控制。“十五”、“十一五”期間分別對化學(xué)需氧量指標(biāo)進行了總量控制。
為加強地方政府對水污染防治工作的領(lǐng)導(dǎo)，實現(xiàn)“十一五”水污染物總量控制目標(biāo)，2006年原國家環(huán)境保護總局與全國31個省（自治區(qū)、直轄市）人民政府分別簽訂了“十一五”水污染物總量削減目標(biāo)責(zé)任書；各級政府層層簽訂水污染防治目標(biāo)責(zé)任書，并把責(zé)任書的完成情況納入了領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核的重要內(nèi)容。最終，與2005年相比，2010年全國化學(xué)需氧量排放量下降12.5%，超額完成了“十一五”的總量減排目標(biāo)。
生態(tài)文明戰(zhàn)略下
水環(huán)境治理的新形勢
2012年11月中共十八大提出全面建成小康社會，提出了中國夢，建設(shè)生態(tài)文明，美麗中國。緊接著，十八屆二中、三中、四中全會對生態(tài)文明建設(shè)作出戰(zhàn)略部署，使之成為我們國家的戰(zhàn)略。習(xí)近平總書記表示，良好的生態(tài)環(huán)境是中國夢的重要內(nèi)容。生態(tài)文明戰(zhàn)略下，水環(huán)境治理面臨著新形勢：
民眾對環(huán)境質(zhì)量改善的意愿提升
我國在污染物總量控制方面取得的階段性成果很大程度在彌補過去的欠賬，水環(huán)境質(zhì)量從根本上改善仍然任重而道遠。隨著生活水平的提高，近年來，民眾對環(huán)保，尤其對享受良好的環(huán)境質(zhì)量的意愿日益強烈。民眾的呼聲也在一些事件中集中釋放出來。
2013年2月，浙江一名企業(yè)家在微博上表示，浙江省溫州市瑞安仙降街道橡膠鞋廠基地的工業(yè)污染非常嚴重，污水直接排入河流，旁邊居民癌癥患者人數(shù)高得離譜，如果環(huán)保局長敢在這河里游泳20分鐘就拿出20萬。在微博下方還附有一張照片，漂浮在水上的幾盞紅色大燈籠特別顯眼，而在河面上漂浮著的不少白色不明垃圾占據(jù)了整個河道。在靠近河邊的墻角處，還有幾攤明顯的白色液體流過的痕跡。此事件曝光后引發(fā)多地民眾邀請環(huán)保局長下河游泳，民眾的熱諷讓“環(huán)保局長下河游泳”成為熱門語句。
“環(huán)保局長下河游泳”第一次曝光事件中的所附圖片
新環(huán)保法實施，環(huán)保執(zhí)法能力大幅提升
環(huán)保執(zhí)法力薄弱，成為污染長期得不到治理的重要原因所在。從中國行政體系的現(xiàn)實狀況來看，環(huán)保官員在各級主政者前話語權(quán)太弱。廣受熱議的《穹頂之下》中也談到環(huán)保執(zhí)法的問題，環(huán)保執(zhí)法“牙齒”不夠硬，所以環(huán)保官員“不敢張嘴，怕別人看到嘴里沒有牙齒”。
2015年1月1日，被稱為“史上最嚴”、“長了牙齒”的新環(huán)保法正式實施，這是1989年我國公布實施《中華人民共和國環(huán)保法》后的首次修訂。其體現(xiàn)出六大亮點：立法理念創(chuàng)新，技術(shù)手段加強，監(jiān)管模式轉(zhuǎn)型，監(jiān)管手段強硬，鼓勵公眾參與，法律責(zé)任嚴厲。新環(huán)保法的實施逐步使地方政府落實環(huán)保責(zé)任，使企業(yè)守法成為新常態(tài)。
“水十條”發(fā)布，進入水環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)管理階段
回顧歷史可以看到，我國水環(huán)境管理是從初級到高級逐漸完善的一個發(fā)展歷程，經(jīng)過初期的濃度控制階段，到后來的重點污染物的總量控制階段，下一個階段，我國要走向是水環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)管理。
2015年4月16日，國務(wù)院發(fā)布《水污染防治行動計劃》（簡稱“水十條”），共涉及到35個方面、238項具體措施。“水十條”作為頂層設(shè)計，以改善水環(huán)境質(zhì)量為出發(fā)點和落腳點，提出全國水環(huán)境質(zhì)量得到階段性改善的主要指標(biāo)：到2020年，長江、黃河、珠江、松花江、淮河、海河、遼河等七大重點流域水質(zhì)優(yōu)良比例總體達到70%以上，地級及以上城市建成區(qū)黑臭水體均控制在10%內(nèi)，地級及以上城市集中式飲用水水源水質(zhì)達到或優(yōu)于Ⅲ類比例總體高于93%，全國地下水質(zhì)量極差的比例控制在15%左右，近岸海域水質(zhì)優(yōu)良(一、二類)比例達到70%左右。到2030年，全國七大重點流域水質(zhì)優(yōu)良比例總體達到75%以上，城市建成區(qū)黑臭水體總體得到消除，城市集中式飲用水水源水質(zhì)達到或優(yōu)于III類比例總體為95%左右。
PPP模式將開啟水環(huán)境綜合治理的熱潮
2002年12月，建設(shè)部出臺《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進程的意見》，拉開了以推廣特許經(jīng)營制度為核心的市政公用事業(yè)市場化改革序幕。此后，民間資本、外資等各種社會資本進入到供水、污水處理、垃圾處理等領(lǐng)域，環(huán)保產(chǎn)業(yè)中以污水處理BOT項目為代表的水務(wù)板塊迎來發(fā)展的黃金十年。
隨著傳統(tǒng)水務(wù)BOT項目的減少，在前一個黃金十年背景下發(fā)展起來的環(huán)保企業(yè)急于找到新的出路。一方面，“水十條”提出的水環(huán)境綜合治理任務(wù)，多為長期、復(fù)雜且資金需求量大的系統(tǒng)工程，在中央政府及各級政府投入有限的前提下，積極引導(dǎo)社會資本顯得尤為迫切。另一方面，傳統(tǒng)的水污染防治項目主要是污水處理項目，較少涉及公益性質(zhì)較強的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善項目，以及水域周邊土地開發(fā)、供水、林下經(jīng)濟、生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)漁業(yè)、生態(tài)旅游等收益創(chuàng)造能力較強的配套項目資源。這些為PPP模式的提出創(chuàng)造了條件。
2015年4月27日，財政部和環(huán)境保護部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于推進水污染防治領(lǐng)域政府和社會資本合作的實施意見》(以下簡稱《實施意見》)，部署在水污染防治領(lǐng)域大力推廣運用政府和社會資本合作(PPP)模式，提出逐步將水污染防治領(lǐng)域全面向社會資本開放。《實施意見》緊隨“水十條”的落地而出臺，表明了政策層明確吸引社會資本的思路。水環(huán)境綜合治理的PPP項目，可以通過打包實施項目有效整合，提升整體收益能力，擴展外部效益。隨著PPP模式實踐的推進，政府在環(huán)境治理領(lǐng)域的融資難問題有望得到緩解，而有資本、技術(shù)、資源整合能力等優(yōu)勢的環(huán)保企業(yè)將獲得更多機會。可以預(yù)見，在PPP的推動下，水環(huán)境綜合治理將成為新一輪環(huán)保熱潮。
未來展望
縱觀我國整個水環(huán)境管理的歷程，政策法規(guī)日趨嚴厲，而不容忽視的是，環(huán)保政策標(biāo)準與經(jīng)濟及科技的發(fā)展密切相關(guān)。一方面，在經(jīng)濟水平日益提升的今天，我們擁有更強的經(jīng)濟實力去改善環(huán)境；另一方面，隨著科技水平的提升，我們也能以更好的技術(shù)和更低的代價去解決過去解決不了的問題。我國從1996年劃定三河三湖六個重點流域開始，每五年要制定重點流域水污染防治規(guī)劃。“十一五”期間開始實施水體污染控制與治理科技重大水專項，即常稱的“水專項”。“水專項”每個階段關(guān)注的技術(shù)點不一樣，“十一五”著重研發(fā)減排技術(shù)，“十二五”側(cè)重減負修復(fù)技術(shù)集成，“十三五”走向流域綜合調(diào)控。“水專項”是問題和目標(biāo)導(dǎo)向，是一項科技和民生工程，做研究同時支撐國家的水環(huán)境治理和管理。從“水專項”可以大致了解我國在水環(huán)境治理方面需要做哪些事情，其也為“水十條”的制定提供了堅實的科技支撐。而長久來看，我們技術(shù)發(fā)展必然會面臨這樣的趨勢：
標(biāo)準提升的趨勢帶來技術(shù)要求的提升
如前文所述，當(dāng)前我國剛進入水環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)管理階段，雖然我國城市污水處理率已達到90%以上，但是河道還是黑臭，民眾疑惑“達標(biāo)了為何水還是那么差”，所以才有了公眾要求“環(huán)保局長下河游泳”的聲音。這里的重要問題在于目前我國污水排放標(biāo)準與地表水標(biāo)準不接軌，鴻溝仍存在。例如，現(xiàn)行污水處理廠一級A標(biāo)準中COD允許排放濃度最高標(biāo)準為50毫克/升，而《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準》中Ⅳ類水COD標(biāo)準限值為30毫克/升，意味著即使是干凈的河流湖泊，如果水體自凈能力差，仍會導(dǎo)致河流和湖泊向Ⅴ類或劣Ⅴ類水體轉(zhuǎn)變。
我國污水處理一級A標(biāo)準的推行尚且費時費力，但面對水環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)管理的壓力，污水處理高標(biāo)準是未來的發(fā)展趨勢，污水處理技術(shù)的要求將進一步提升。
污水處理理念向資源能源回收轉(zhuǎn)變
活性污泥法已經(jīng)走過百年歷程，各個國家此時都在考慮下一步的處理技術(shù)發(fā)展方向。美國認為現(xiàn)有技術(shù)體系無法支撐污水處理行業(yè)創(chuàng)新和變革，針對現(xiàn)狀，美國主要涉水機構(gòu)向美國國會提交了從技術(shù)創(chuàng)新、法律修訂到行動路線圖的一系列議案。歐洲在污水處理里提出了“NEWs”污水處理工藝——污水處理今后應(yīng)該成為水資源的中心(Water)、能源的中心(Energy)和營養(yǎng)物的中心(Nutrient)。
中國目前仍在沿襲國外六七十年代的工藝路線，用高能耗換取高水質(zhì)，資源回收幾近空白，并且忽視環(huán)境友好。面對這種情況，中國污水處理概念廠專家委員會的專家們一起提出了“建設(shè)中國城市污水處理概念廠”的命題，追求：水質(zhì)可持續(xù)、能源回收、資源循環(huán)、環(huán)境友好。
本世紀初有兩個重大的水處理的發(fā)現(xiàn)——厭氧氨氧化和好氧顆粒污泥，為污水處理的進一步發(fā)展提供了無限的可能。厭氧氨氧化顛覆了傳統(tǒng)脫氮過程理論，可以減少能耗和碳源消耗，為將污水處理從耗能變成產(chǎn)能的過程提供了可能性；而具有易沉降、高生物量優(yōu)勢的好氧顆粒污泥，工程化后有效減少污水廠占地。而這兩項技術(shù)被概念廠專家看做邁向終極目標(biāo)的過渡技術(shù)。未來污水處理追求的終極目標(biāo)應(yīng)該是資源的全回收、全利用。
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