歷史遺留污染場地修復問題研究
摘要：隨著城市化的推進,歷史遺留污染場地進入居民的生活圈,對周圍居民產生了潛在的環境威脅和健康風險。《土十條》的出臺無疑為歷史遺留污染場地的修復提供了新的機遇,未來政府作為歷史遺留污染場地修復的主體要進一步探討模式選擇、規劃、資金、公眾參與方面。
近年來發生的土壤污染事件，再一次將土壤污染防治推向了公眾視野，由于土壤污染具有隱蔽性、潛伏性、長期性的特性，且需要投入大量資金和時間，從而導致很多污染土地得不到及時修復，影響群眾的身體健康。“十三五”規劃中已經寫入了土壤修復，”土十條“中也明確表示到2020年污染地塊的安全利用率要達到90%以上。因此，加快對歷史遺留污染場地的修復刻不容緩。
一、歷史遺留污染場地修復概述
常州外國語學院毒土地事件無疑是一個熱門事件，但本質上說它也是一塊污染場地。污染場地在美國被稱為brownfieldsites，枟環境應對、賠償和責任綜合法枠將其定義為“一些不動產，這些不動產因為現實的或潛在的有毒和危險物的污染而影響到它的擴展、振興和重新利用”。歷史遺留污染場地是污染場地中的一部分，主要是指污染企業關閉、搬遷或者轉讓改制過程中遺留下來的污染場地，且已無法找到它的責任主體。相比其他污染場地它具有兩個特點：一是它是在特定歷史時期產生或由事件造成，其發生具有歷史原因;二是造成污染的責任主體在那個特殊的時期下并不承擔污染責任，需要進行修復時污染企業卻已經滅失或不明確，這與英美國家的“孤兒地塊”十分相似。土壤修復主要是利用各種技術手段來使土壤恢復到正常的功能，以消除污染土壤對周邊的不利影響，保障人體健康和環境安全，并對土壤進行重新再利用。土壤修復可以分為污染場地修復和耕地修復，在修復項目中污染場地的修復占到大多數。隨著城市化的推進，歷史遺留污染場地由城市外圍進入城市中，對周圍居民產生了潛在的環境威脅，有的污染場地甚至未經完全修復就開始變身為了住宅區，嚴重影響周邊群眾的環境安全，因此需要對歷史遺留的污染場地進行修復。
二、歷史遺留污染場地修復存在的問題
關于常州外國語學院毒土地這個事件各種評論和報道都有，雖然其并非歷史遺留污染場地，其能夠確切找到污染主體。但它也是由政府去進行修復的，從它的修復中也可以洞察到一些政府作為修復主體去進行歷史遺留污染場地修復中可能存在的問題。
(一)我國目前缺乏系統性的土壤修復法律法規。污染場地修復是使遭受污染的土壤恢復正常功能的重要措施，是污染防治的重要一環。一是我國還沒有一部基礎的《土壤防治法》，關于土壤修復的規定一般散見在其他法律法規中，例如《環境保護法》、《固體廢棄物污染防治法》、《土地復墾條例》等。二是現有的立法多為原則性規定，分散且不具體，有的只是模糊提到，可操作性差。并沒有規定具體的修復制度，多為原則性規定。三是具體規定多為相關政策，其法律層級低，效力有限。如枟工業企業場地環境調查評估及修復工作指南枠枟關于推進污染第三方治理的意見枠等，這些政策效力弱，并沒有上升到法律的層面。我國目前的立法現狀對于歷史遺留污染場地的修復缺乏明確的法律指引。
(二)歷史遺留污染場地修復主體問題。因為歷史遺留污染場地的污染責任主體缺失，導致在修復主體上不能按照一般污染場地中“誰污染，誰治理”方式。枟土十條枠明確將土壤修復主體分了三個層次，依次為：污染主體，變更后繼承人以及土地受讓人等承擔，責任主體滅失或責任主體不明確的則由縣級政府承擔。因此，雖然說政府相關政策規定政府承擔歷史遺留污染場地的修復責任，但并不是因為其土地所有者或者企業終止的原因，而是因為政府有環境保護的職能。在實踐中有時能找到責任主體的污染場地有時候也是由政府來修復，這加重了政府修復的負擔，也影響了歷史遺留污染場地的修復。例如常州毒土地案的三個責任主體均可找到，但在實際修復中，從2010年底搬遷完畢到2014年開始修復，最后的修復依然是由當地政府進行的。可見在我國歷史遺留污染場地修復主體上存在著認識不清的問題，雖然已經明確規定，但在實踐中仍會出現諸多問題。
(三)土壤修復資金來源單一。“十二五”期間，中央財政將安排300億元用于土壤污染修復，2016年新增土壤污染防治專項預算90.89億，比2015年增長145%。高額的預算背后依然是土壤修復資金缺口巨大的現實。目前對于歷史遺留污染場地進行修復的資金主要是由政府承擔，也有少部分由開發商修復后再利用的。但是開發者對于污染場地進行再利用時，很難保證修復質量。例如廣鋼新城開發項目。面對修復資金缺乏，我國也沒有像美國的“超級基金”或者臺灣地區的“土污基金”，也沒有明確用于土壤修復的資金籌措機制。
(四)土壤修復過程中存在監管不利。一是在污染場地修復中除非由開發商進行修復，在修復過程中就會出現政府既是污染場地的修復者又是修復的監管者這一矛盾問題。就可能在審批、監管的過程中出現問題，尤其在對修復企業的選擇上，也可能出現地方保護主義的問題。二是監管執行不嚴。在執行機制和獎懲機制方面也存在缺失，以致于土壤出現污染以后各部門間相互推諉，逃避責任。“常州毒土地”事件中修復企業未按期完工，對于在修復過程中的一些不按照方案設計的施工行為也沒有進行有效的監管。三是方案審批問題。國務院2016年取消了由省、市、縣級環境保護行政主管部門進行的污染場地環境恢復方案審批。土壤修復行業魚龍混雜，2015年從事土壤修復的企業超過了900家，隨著土壤政策的推進，進入土壤修復行業的企業會更多。當前，取消恢復方案審批可能放松對方案的把控，使企業采用一些并不合理的環境恢復方式，對土壤修復產生不利影響。
三、對歷史遺留污染場地修復的建議
目前，我國枟土壤污染防治法枠已經進入立法進程，到2020年基本建立土壤污染防治法律法規體系。未來完善的法律法規為我國歷史遺留污染場地的修復能夠提供明確的法律指引，根據現有的問題，提出如下幾個建議。
(一)制定土壤修復規劃。“土十條”中強調要在2017年起建立污染地塊名錄以及開發利用的負面清單。“明確規定要制定治理與修復規劃”“突出土壤污染問題為重點，制定土壤污染治理與修復規劃”“建立項目庫”等，這也類似于美國的優先污染地塊名單。美國環保局建立了優先污染地塊的名單，根據土壤污染程序對人類健康的危害性，對周圍環境的危害程度、修復的緊急性還有修復機構的管理能力等因素，建立優先地塊名單。受當前資金以及技術的限制，政府不可能對所有歷史遺留的污染場地都進行治理，需要進行合理的規劃，來制定修復的優先順序。根據枟土十條枠的精神，對于人口集中活動的歷史遺留污染場地為重點治理，對于夠對公眾的身體健康或財產造成危害的歷史遺留污染場地也應該優先修復。政府可以在枟土十條枠建立污染地塊名錄的基礎上，對歷史遺留污染場地進行合理的修復規劃，來使有限的修復資金產生最大的修復效用。
(二)拓寬資金籌措機制。與水和大氣治理不同，土壤修復所消耗的時間和經費更多，持續穩定的資金來源是其修復成功的關鍵。協同土壤治理修復過程中各利益方共同參與，逐步形成以環境市場機制調節為主導、政府財政資金為引導、鼓勵社會資金廣泛合作的融資機制，是合理解決土壤修復資金短缺的有效途徑之一。
1.設立我國的土壤修復基金。美國的《超級基金法》已經實施30余年，取到了顯著的成效，歷史上曾經進入到國家優先名單中的地塊已經被清除67%。中國臺灣地區的土壤及地下水污染整治基金至2014年2月，累計發現污染場地5敞411處，農地、加油站、儲槽和非法棄置場等重點污染場地已有約一半完成修復，總體修復完成率達到44.58%。可見基金制度對于污染場地的治理是很有成效的，也能在很大程度上解決目前我國資金來源單一的問題。超級基金的來源：財政撥款，環境稅，基金利息罰款和投資等。我國臺灣地區的土污基金的主要來源是征收費用、基金自身利息和政府撥款三大類。而我國設立土壤修復基金其主要來源也可以是征收稅費、財政撥款和基金運作受益。對于歷史遺留污染場地因為找不到污染主體，也不存在對其追償作為基金資金來源的問題，但是對于能找到污染責任主體的基金進行修復后，應當對其進行追償來填補基金資金。同時土地出讓金以及環境彩票等收益亦可成為其資金來源。
2.鼓勵政企合作PPP模式。目前，在歷史遺留污染場地修復方面，雖然有政企合作，但是不多，采用PPP模式的就更少了。國家目前大力推廣PPP模式，通過PPP模式帶動更多社會資本參與歷史遺留污染場地的修復。在歷史遺留污染場地修復中引入PPP模式，將隱形政府信用轉化為企業信用或項目信用，可以解決融資問題。其實質就是政府通過給予企業長期的特許經營權和收益權來換取企業對歷史遺留污染場地修復的投資。這能夠減輕政府的修復資金壓力，吸引社會資金進入工業污染場地中，采取PPP模式的“岳塘模式”和“新余模式”都是可以借鑒和推廣的。
(三)完善公眾參與機制。《政府信息公開條例》和《環境信息公開辦法》都是環境信息公開的依據，2015年出臺的《環境保護公眾參與辦法》支持和鼓勵公眾對環境保護公共事務進行輿論監督和社會監督，規定了舉報途徑及舉報權利，結合我國的歷史遺留污染場地，可以從以下幾個方面來完善公眾參與機制。
1.加大信息公開，保障公眾知情權。一是要落實政府對于歷史遺留污染場地的公開，使群眾確實知曉相關歷史遺留污染場地的情況，下放的治理資金的使用情況，相關修復企業的招投標情況。對于相關的一些數據信息，例如以后建立的污染地塊名錄以及開發利用的負面清單也應對公眾公開。二是企業在修復過程中也要有相關的公開義務。這既包括開發者自己進行修復，也包括政府或者開發者委托第三方進行修復的企業。三是對于公眾無法行使自己合理的知情權的情況下，要有相應的救濟措施，例如舉報，復議等。公眾只有在知情權的基礎上才能更好地行使自己的參與權。
2.加強公眾參與。公眾參與歷史遺留污染場地修復，一方面要使其了解要進行修復的行為以及可能出現的情況保障其知情權，另一方面可以為公眾提供獻計獻策的機會，這能夠避免周邊居民的一些誤解。一是要發揮專家學者參與土壤修復的作用。歷史遺留污染場地的修復具有專業性，可以通過座談會、專家論證會的方式使修復計劃更符合歷史遺留污染場地的性質，避免出現修復中的二次污染。臺灣的土污基金在設置自己的委員會時就規定專家、學者，不得少于委員人數三分之二，可見專家學者的作用。這就使專家學者參與到土壤修復之中，并且是其中涉及專業核心問題的部分，增強了決定的科學性，這點很值得我們借鑒。二是在修復之前通過說明會的方式，讓周圍群眾參與修復工作。在我國臺灣地區對歷史遺留的污染場地進行修復前要舉辦公聽會要優先使附近的居民參加。這些居民主要是指居住在周圍1公里范圍內的居民，歷史遺留污染場地的存在以及在修復的過程中可能對周圍居民的環境安全和身體健康造成影響，通過這種方式聽取他們的意見能夠避免一些誤解和問題。三是充分發揮新媒介的作用。政府網站、微博、微信平臺等途徑都可以變成公眾參與的渠道。我國這幾年政府通過新媒介進行公眾互動取到了良好的成效，在我們對于歷史遺留污染場地的修復中亦可通過這些新平臺征詢公眾意見，集思廣益。
四、結語
“土十條”提出了明確的立法進程、措施、部門責任分配，對我國土壤污染防治工作作出了系統且全面的規劃與部署，對歷史遺留污染場地的修復提供了新的機遇。歷史遺留污染場地的修復需要多元化的方式，需要政府主導、企業參與、公眾參與以及社會監督，才能真正實現對其可持續利用。
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