淺議當前霧霾治理中存在的問題及法律對策探究
當前一些地區延續較長時間的霧霾天氣，使空氣受到了程度不一的污染，對人民的身體康健和日常生活產生很惡劣的影響。形成霧霾天氣原因包括自然的客觀因素和人為主觀因素。從自然因素看在擁有較高空氣濕度和較小的氣流變化情況下，會使大氣在水平方向上的流動能力下降，容易導致霧霾天氣。這樣的氣候環境是促成大范圍霧霾天氣的主要原因。從主觀因素來說，工業生產、汽車尾氣以及揮發性有機物等產生的可吸入肺細顆粒物在空氣中含量大大的超過標準規定,直接促成了霧霾天氣的形成。由于復雜的成因，解決霧霾問題就需要綜合治理手段。怎么樣去減少霧霾天氣的形成次數，必須依靠法律手段，通過法律制度的完善，控制PM2.5等排放，改善大氣環境質量。其中防治霧霾的根本保障是建立系統并且起作用的法律應對機制。針對現有防治霧霾工作中存在的問題，唯有實行嚴格的制度、嚴密的法治，才能實現“經濟社會發展與環境保護相協調”，保障生態文明建設的有效展開。筆者撰寫本文通過分析我國大氣霧霾法治狀況，從立法視角嘗試探尋霧霾問題的解決方法，以法治思維方式解決霧霾治理問題。為我國大氣環境的改善提供有益的建議。
一、我國霧霾治理的法律現狀
2015年8月29日，經十二屆全國人大常委會第十六次會議修訂通過的《中華人民共和國大氣污染防治法》正式發布。現行《大氣污染防治法》制定于1987年，先后做過兩次修改，距今已近十多年未做修改，很多規定已不適應當前的大氣環境狀況。新法分別對大氣污染防治標準和限期達標規劃、大氣污染防治的監督管理、大氣污染防治措施、重點區域大氣污染聯合防治、重污染天氣應對等內容作了規定。從憲法的第二十六條相關規定，再到之后的《環境保護法》與新《大氣污染防治法》的修訂。【1】目前我國形成了一個根本法與基本法相結合的全方位立法保護體系。但遺憾的是其中涉及到PM2.5的內容并不是很多，也沒有對排放指標進行進一步細致化的規定。到目前為止我國制定的涉及的關于霧霾防治的規定依然較少，并且多是通過一些零散的行政措施所表現出來的。僅僅針對于特定時期的特定防治計劃，不具備整體和長期的適用性。而且很多立法屬于缺乏前瞻性的應急性立法，存在著權責承擔不明確，處罰力度不足等方面的缺陷，已經不能滿足目前實際情況的需求。由此可見，針對于目前我國霧霾天氣的現狀，專門性立法工作的進行是勢在必行的。
二、防治霧霾發生的必要性
霧霾天氣易引發呼吸系統、心血管、腦血管、神經系統等疾病，嚴重危害人們的身體健康;霧霾超標，高速公路關閉、交通事故增加、飛機航班取消，影響了人們正常的生產和生活;霧霾甚至導致部分企業被迫停產，影響了經濟的發展。霧霾的化學成分還會污染水體并對建筑物造成腐蝕和損壞。霧霾造成的巨大經濟損失，僅醫療成本就相當于GDP的1.2%。因此，積極治理霧霾勢在必行，這其中法律是政府能動用的最有效的規制手段。
三、當前我國霧霾治理工作中存在的問題
(一)立法理念不完善。《大氣污染防治法》以大氣污染為主要的規制對象。在立法思路上，該法注重治理與防治并重，這是一種十分先進的嘗試，但是從另一方面來看，如果要產生良好的治理效果，僅僅將《大氣污染防治法》的立足點限定在大氣污染層面是不夠的。我國《大氣污染防治法》在實施過程中遇到了很大的阻力，并且沒有能夠達到預期的效果。從目前我國各地的空氣質量指數可以看出，嚴重的空氣污染并沒有局限于某一地域，不僅在東北地區，甚至華北與中部地區也出現了嚴重的霧霾現象，在這種長時間與大面積的霧霾污染現象作用下，相關的法律規制卻顯得十分蒼白無力。這說明《大氣污染防治法》等相關的法律法規的立法目的并沒有真正的達到，在這種情況下，針對于現實情況而對法律法規所進行的修改勢在必行。
(二)政府責任分配不合理。在治理方式上霧霾污染與普通污染存在著很多的不同之處。由于霧霾屬于空氣污染，因而其具有比其他類型污染更強的流動性，如果地方政府將空氣治理責任僅僅局限于本轄區，并不能很好的完成空氣污染治理的任務。甚至還有可能造成悲劇情況的發生。因此在對于霧霾的治理過程中，政府的責任應進一步明確，并且結合大氣污染的特點，注重全局性的把握。與此同時對于政府責任劃分這一方面《大氣污染防治法》中的相關規制仍然有待進一步的細化。【2】在我國只有國家與省級行政區劃級有制定大氣污染物排放標準的權利，這樣的規定的確可以在最大程度上保障排放標準的準確性與權威性，但是卻不利于地方政府的治理積極性的提高。另一方面也缺乏對于部分特殊地域具體情況的考慮，不利于中央與地方之間的協調工作。目前我國積極推行排放總量制度，不可否認該制度可以在一定程度上推動空氣污染防治工作的進程，體現在經濟發展的同時保護大氣環境的主要立法目的。但是仍存在一定的不足之處。具體表現為以下幾個方面：1、相關的法律規定較為模糊，在實施中針對細節方面的規制不足;2、制度中排放總量的計算以省級行政區為單位，這種以行政區劃作為依據的方式并不合理，而是應該以地理位置為劃分標準，針對于不同地區的氣候環境推行不同的排放量標準;3、排放總量制度雖然可以起到一定的積極作用，但是在一定程度上也容易成為地方政府規避法律規制的工具，并且污染監測機制不完善。首先對于大氣污染監測的選址缺乏規范性，這就導致了不能更好的了解身處的環境的大氣污染情況。其次對于大氣污染的監測重要的是對污染源的監測，對污染源的監測不到位就會導致監測的數據不準確缺乏參考的價值。對工業廢氣的污染源監測應當重點突出。再次大氣污染監測的范圍具有局限性，應當擴大監測的范圍。在擴大范圍的同時要注重監測的深度，做到監測的數據更準確，監測的類目更繁多。
(三)缺少公眾參與法律環境。首先關于大氣污染的信息公開方面存在著不足，這種信息的閉塞使得公民不能清晰的知道當前的大氣狀況以及形成污染的主要原因，這使得公眾不能更好的參與環境保護和大氣污染防治。其次環境公益訴訟的立法還不夠完善，環境公益訴訟的原告資格還存在一定的限制。最后公眾對于環境保護自律理念還有待提升，對于環保的激勵手段有所缺失，公眾參與環保的關注度以及自律程度都需要大大加強。
(四)法律責任制度不健全。目前我國的環境違法成本明顯過低，這無疑會促使更多的違法者為追求利益的最大化鋌而走險，以破壞環境為代價獲取更多的經濟利益。這是一個十分嚴肅的問題，企業因環境違法而得到的利潤大大高出其可能因此受到的罰金，這使得法律的規定不再是一種規制手段，而是成為了生產成本中所要計算的一個環節。這使得法律應該具有的指引、規范、評價、強制等功能難以得到全面的實現。而且處罰的力度明顯不足，執法成本偏低已經成為了目前所面臨的重要問題。這個問題所帶來的影響就是企業雖然實施了大氣污染的生產行為，但是卻不會收到與其所造成污染相適應的處罰。企業再生產過程中以盈利為基本生產目標，如果其進行污染環境的生產行為處罰力度輕微，而在違法行為中又可以獲得可觀的經濟收益，則不難理解為何眾多企業會不顧環境污染而繼續進行對環境破壞性的生產，因為其所獲利潤可以輕松的支付因違法所造成的處罰。法律責任的脫節，導致這種情況愈演愈烈。僅憑借道德上的規制顯得十分蒼白，無法有效達到減輕污染的現實目的。【3】
(五)法律制定者在關于大氣污染法律責任的設計方面并沒有注意到必要的立法技巧，并且缺乏對相關實例的調查與研究，從而導致現行法律無法規制現今違法行為的局面;制定的法律與當今社會發展的實際情況有一定的脫節現象出現，導致法律法規存在著滯后性，以至于經常存在著以10年前的法律規制10年后的違法現象的情況存在。《大氣污染防治法》從頒布實施到現在已經過了很長時間，法律條文中的處罰雖然存在著較明確的數額基準，卻缺乏規制日益變化的現實情況的彈性，在社會進步的同時，無法做到法律責任的同步;立法者立法初期或許考慮到了我國工業面貌的落后現狀，因此在立法上將處罰標準故意降低，以促進工業的發展，但隨著我國工業發展的加速，曾經的標準已經不能很好的規制我國目前工業發展的現狀，更是與可持續發展的國策相悖。這些現象必然會對執法行為產生一定的制約，從而導致立法規范中違法成本偏低的現象又傳導至執法領域，良好的法律秩序無法通過執法行為得以形成。【4】而民事責任的缺失導致了企業違法成本偏低，這也是我國霧霾治理過程中所急需要改進的問題。與其他類型的環境污染不同的是，霧霾的擴散性極大，可以影響到十分廣闊的區域，在一定地域中，任何污染的源的負責人都有可能是霧霾問題的責任人，但真正的責任者卻很難做到具體的歸結，這一點與其他環境污染是不同的。例如如海洋油污污染，責任者的界定十分清晰，受害人可以根據污染源的性質與污染地域十分明確地確定污染責任人，從而直接依據《侵權責任法》的相關規定，通過法律手段就受到的損失向責任人進追索，并要求其賠償其自身的損失。從這一點可以看出，正是民事責任的缺失導致了霧霾污染中企業的污染行為違法成本偏低，不僅不利于受害者的追責，同時也容易使生產者放松對自己的要求，從而導致霧霾污染情況愈演愈烈。
四、完善我國霧霾法律治理途徑的建議
(一)健全霧霾治理的立法體系。目前在我國對于大氣污染的治理最為直接的法律當屬《大氣污染防治法》。21世紀以來，隨著我國經濟的不斷發展，GDP的快速增長，中國已成為了新興的世界大國。然而進步過程中的代價也隨之而來，大氣環境惡化、空氣污染嚴重、各地PM2.5頻繁爆表等一系列大氣問題。為了解決這些新出現的問題，《中華人民共和國大氣污染防治法》在2015年8月重新修訂。從長遠的角度看，制定中國特色的清潔空氣法是未來的發展方向，但在現階段立法還要考慮實際需要和現實可操作性，不能脫離國情完全照搬西方國家的立法理念。并且仍然有一些不足之處，需要進一步完善。治理大氣污染需要各方面的協調與配合，應該從民法、刑法和行政法各個部門法中找到治理霧霾污染的有效方法。完備的立法體系是治理大氣問題的根基，【5】首先《大氣污染防治法》作為治理大氣污染的基礎法律，其次要求各部門法以及程序法制定相關配套法律，從而形成一套治理大氣污染的完整的立法體系。良好的大氣環境不僅要求完善的立法支持，而且要求有關國家機關和部門要嚴格執法，同時要求污染監測部門要時時監督;污染企業應當調整能源配置，改進生產技術，加裝環保凈化裝置，在政府規定的限度內合法排污，還要求整個社會倡導環保理念，加強公眾參與，從個人做起一點一滴的努力改變生活環境。要做好事先預防、事中監測、事后治理才能從根本根治霧霾。國家和政府在立法和執法環節要嚴格把關，社會各方也要積極配合，只有這樣齊心協力我們才能徹底根治霧霾，保護頭頂上這一片藍天。【6】
(二)確立民事主體環境權。在立法中確立環境權，是明確公民主體擁有環境權最為基本的表現形式，使得每一個公民都能享有保護自身環境的權利。法律是國家統治者意志的集中體現，在國家的法律保護之下，任何人在試圖違背法律污染環境之前都會有所忌憚，會因為擔心受到法律的制裁而不敢越雷池一步,同樣在公民因環境問題受到傷害時也能夠依據法律主張權利。依靠法律確定環境權能夠最大限度的防治污染，也使得環保的理念深入人心。其次要確立公民的環境權利，最根本也是最有效的方式就是在立法中明確公民環境權。我國屬于大陸法系，不同于英美法系的判例法國家，我國的法律一般以成文法典的形式表現，如果法律沒有規定環境權的相關內容，一旦有當事人的環境權利被剝奪甚至自身由于環境問題受到傷害，就可能會出現現實與法律難以匹配的情況出現，公民就不能依靠法律來主張權利。只能依靠一些非訴訟方式來解決糾紛，不能夠從根本上保護公民的環境權益。要以環境的可持續發展為指導理念，確立民事主體的環境權，同時其他實體法和訴訟法都要增加相關環境權的規定，形成一整套完備的立法系統。在明確公民環境權的同時，對于環境權主體的范圍也應當做適當的擴大。目前對于環境權主體的研究對象十分有限，應當開闊思路。
(三)確立公眾公益訴訟權。環境的公益訴訟是公眾參與環境保護的一種重要方式，通過公益訴訟這種方式參與使得公眾的參與更加有序更加科學合理，程序化的訴訟讓人們在保護環境的同時也能感受到公平正義。避免人們使用不客觀的輿論壓力、暴力抗法、消極不合作等不合理的方式參與其中。我國在霧霾的治理過程中應當確立環境公益訴訟制度，在企業出現超標排污的時候不及時按照相關規定進行警告罰款。【7】在這樣的趨勢下，更加需要公民的監督來幫助治理霧霾污染，公民環境公益訴訟是公民監督環境的主要手段。然而新修改的《民事訴訟法》將個人排除在環境公益訴訟的主體之外，使得個人無法單獨提起環境公益訴訟，只有法律規定的機關和有關組織可以作為原告單獨提起訴訟，機關和有關組織通常是指正式的省級環保組織與檢察機關。隨著社會的不斷發展，人們法律意識的增強，人們都更愿意積極主動的去維護自身的權益。因此治理霧霾這種大氣污染的有效方法之一就是進一步確立環境公益訴訟制度。隨著法治的發展，在未來我國應當將環境公益訴訟的主體范圍擴大到公民個人。這樣在自身受到污染威脅的時候可以更直接的維護自身的權益。每個人都能參與其中，人人都能為環保貢獻自己的力量。
(四)健全霧霾治理的法律實施環節。只有完備的法律規定而沒有具體的法律實施也是不能從根本上治理好環境污染的，只有行之有效的法律實施才能發揮法律規范的最大作用。想要更大限度的發揮法律實施的作用最重要的應該是相關環保部門的行政執法，也是最基礎的法律實施環節。加大違法的懲處力度，這樣就會提高違法者的違法成本，對于違法排放者具有一種震懾作用，使得排污企業不得不通過改進技術等方法來解決自身的排污問題。對于污染的監測要進一步完善，這樣政府相關環保部門就能夠第一時間了解各工廠企業的污染物質排放量，能夠更好的進行行政執法，而且如果進入到訴訟中，對于污染舉證也有一定的參考價值。最大程度的調動整個社會參與環境的治理，設立獎勵制度來激發大眾的熱情，發揮公眾對大氣污染治理的有益作用。同時增大法律責任制度內容。大氣污染問題越來越嚴重，其中一項重要的原因是由于污染環境所要承擔的法律責任比較輕，行政機關的罰單對于企業的利潤來說微乎其微。因此想要治理好霧霾污染問題，大力加重企業非法排污的法律責任是主要的方法之一。應該加重那些對于環境污染嚴重的企業的法律責任，提高違法成本，制止他們的超標排污行為：加強懲處污染企業的力度，制定更為嚴格的處罰標準，霧霾污染入刑是十分必要的。目前針對于污染嚴重的排污企業，往往以經濟處罰為主，但是單純的經濟處罰并沒有辦法從根本上解決日益嚴重的霧霾問題，很多污染者都抱著以罰款換利潤的心態進行違法排放，因此霧霾污染的大氣問題一直不能夠妥善的解決。所以應當將嚴重污染大氣的行為納入到刑事責任的范疇。筆者認為要遵循單位犯罪的雙罰制原則，即在對污染單位進行罰金處罰的同時，也要對主要的責任人員進行相應的刑事處罰。按照污染的嚴重程度，來進行相應的處罰。總而言之，要在舉證責任上進一步明確，同時在處罰力度上進一步加大，結合各地方的不同情況做出具體對應的處理。
(五)健全污染監測機制。對于大氣狀況的時時監測是政府環保部門掌握大氣污染的第一手資料，同時民眾通過政府公開的環境報告信息，了解當前的大氣污染狀況。近幾年我國初步形成了大氣污染的監督和管理系統，但是還存在監測的區域范圍不夠大、檢測的污染物種類不夠全面以及發布信息不夠及時的問題，需要逐步加以改善。從全國范圍來看，監測污染源的系統還不夠完善，尚處于起步階段，尤其是對企業排污的污染源監測。我國的監測系統和技術都還不及世界的先進水平，還需要進一步加強。建立全天候的監測機制，以往的監測都是某些時間段重點監測，這樣的監測使得得到的數據不夠全面，如果帶有偶然性就會失去監測的意義;突出重點區別對待，要重點監測污染嚴重排放量大的企業和個人，而且應當將監測的范圍擴大到全國，只有這樣才能更好的從源頭治理霧霾污染;完善已有的監測系統，彌補技術缺陷和數據分析系統的不足。擴充監測的種類，還要綜合計算各種因素對霧霾污染的作用，更準確的反應大氣污染狀況。
(六)設立公眾參與激勵機制。首先要保證大眾的知情權，參與大氣污染治理首先要做到知曉大氣污染的現狀，企業排污情況也應該適時向公眾公告。首先就應當先建立健全環境信息公開制度：隨著信息時代腳步的加快，霧霾污染信息也應當順應時代的發展，做到日日更新。要同步新聞網絡，使得公眾可以通過電視網絡隨時查詢相關信息。這樣的舉措不僅有利于公眾監督檢舉，而且信息公示使企業更加自律，因為企業最重視的就是自身的口碑，這關系到企業今后的發展和生存，使得他們加緊改進技術，保證排放的廢氣不超過規定的標準。由于我國的農村地區大氣的監測地點很少，使得農村地區對于自身大氣狀況的評價不夠準確，下一步要重點解決這一問題，在全國范圍內建立更為廣泛的大氣監測體系。加強普及環保知識使公眾更加了解霧霾的特征、形成的原因以及怎樣防治。政府應當加大對于環保知識的普及力度，知己知彼才能百戰不殆，只有深入了解霧霾才能找到治理大氣污染的鑰匙。
(七)強化權責一致性。通過立法賦予環保部門委托的環境監察機構現場檢查權，環保部門查封、扣押的行政強制權，規定環保部門有權責令超標或超總量排污的企事業單位限制生產、停產整治等。建立嚴厲的行政問責制度，對違法實施行政許可、包庇環境違法等九種行為，給予政府或部門直接負責主管人員、其他直接責任人員記過、記大過或降級處分;造成嚴重后果的，給予撤職或開除處分，其主要負責人應引咎辭職。明確了地方各級政府應當對環境質量負責，通過環保規劃確定污染防治目標、任務和保障措施;要求地方政府根據環保目標和治理任務，采取有效措施，改善環境質量;未達到環境質量標準的地方政府，應當制定限期達標規劃并按期達標;對未完成環境質量目標的地區，環保部門實行區域環評限批。
(八)確立排污權交易制度，將其作為一項規范制度在立法中給予明確，使得排污權交易在實踐中有法可依。擴充環保法律體系的內容，將市場化的因素加入到環保中，從而弱化行政在環保中的作用;因此各個企業都應當按照法律的規定獲得排污權，禁止在排污權上搞特殊化。嚴厲打擊以權謀私，權錢交易的行為。營造適合排污權交易的市場環境，充分利用市場這只手的推動力量，創新思想，將排污權打造成為21世紀環保的標志性產品，利用市場的激勵機制更好的治理霧霾污染問題。當然，排污權交易制度應當與排放總量相結合，單獨強調排污權交易制度不能從根本上治理大氣污染。
(九)轉變經濟發展理念，摒棄GDP至上的觀念。《大氣污染防治法》的制定一方面要保護環境，另一方面也要提高經濟的發展速度。環境和經濟發展天然存在著矛盾。有的時候經濟發展不可避免的會造成環境破壞，與此同時對環境進行整治也會影響經濟的發展，所以說環境和經濟發展必然存在著矛盾。環境和經濟兩者的平衡點在法律實施的過程中非常困難的去找到。一般來說，二者發生沖突時，在優勢地位的都是經濟利益，這也使得環保類法律實施效果不是很讓人滿意。因而可知，倡導環境保護為提升社會主義現代化建設保駕護航的立法目標是本末顛倒的，忽視了環境保護是社會主義建設的基礎。沒有一個良好的發展環境，又何提發展。為了避免這類情況，應當以十九大報告內容提到的“生態建設”為原則，創新治理思路，根據可持續發展理念的指導，綠色GDP在發展經濟的同時加入環保指數，將環保作為衡量經濟發展水平的一項重要參考，這樣能夠更加全面的評價經濟的發展水平。治理霧霾污染之所以會成為困擾我國的難題，很大原因是因為地方政府迫切的需要發展經濟的限制，地方政府官員的考核主要依據當地的GDP發展水平。這樣的制度直接導致了有些官員狠抓當地的經濟發展，而忽視環境的保護，因此在環保方面引起了不少政府與民眾的沖突。綠色GDP的計算方法是在地方經濟整體的GDP總量中刨掉政府為了保持當地的GDP增幅治理環境污染的環保支出。地方政府官員不再像之前那樣寧愿犧牲環境來拉動當地的GDP,就是為了在自己的政績上加上光彩的一頁，有了綠色GDP這一考核的新標準，會加大力氣改善環境，重視保護地方的生態環境，這一創新規定對于地方政府治理大氣污染問題具有相對大的推動力。
(十)加強環境保護法制宣傳，提高公眾環保意識除了工業、汽車尾氣、建筑工地等，社會日常生活也產生很多大氣污染。霧霾問題的解決，離不開社會公眾的環保意識和行動。要積極開展不同形式的宣傳教育，普及霧霾防治知識，倡導文明出行以及綠色生活習慣，引領公眾共一起改善空氣質量。呼吁群眾從自身點滴做起、從身邊的小事做起，堅持綠色環保行為準則。在大氣環境保護中，加強新聞媒體的作用，擴大宣傳大氣污染危害以及防治的重要性、緊迫性，加強政府政策措施宣傳和輿論監督，為提升大氣質量創建更好的氛圍。
結語
霧霾問題不僅僅是法律問題，還是關系到環境倫理的社會問題。從表面上來說，它來自于社會對自然環境過度的需求、政府環境責任不到位、企業的唯利潤管三個層面，但是，最終的原因是人類和自然關系的不和諧，是人類開發程度超越大氣環境容量的限制，所導致的災難性結果。所以現在不僅要利用法律手段限制各類超標排放問題，更要深層反思自己的日常行為。人類只有在尊重自然，順應自然的條件下，才能獲得自然和人類社會的有機循環。從源頭上根治霧霾在內的各類環境問題，最終實現人與自然的和諧相處。
注釋
1吳兌《霾與霧的識別和資料分析處理》環境化學2008
2汪勁《環境法學》北京大學出版社，2011
3鞏固《城市機動車排氣污染防治法律問題與對策》公民與法，2010，(10)
4鄭永廷，杜鵑《談公眾參與環境影響評價的法制建設》山西能源與節能，2010，(5)
5趙麗《立法全面為何難阻嚴重霧霾》法制日報，2013年1月15日
6金瑞林《環境法》北京大學出版社，1999
7安文、劉萌《發達國家低碳財稅政策及其借鑒》企業經濟，2012
8吳賢靜《生態文明建設與環境法的價值追求》吉首大學學報社會科學版，2014
(作者單位：河北省孟村回族自治縣人民法院)
使用微信“掃一掃”功能添加“谷騰環保網”
