河流污染治理 美國的百年探索是否有借鑒意義？
日前，長三角區域高層聚首，召開區域水污染防治協作小組工作會議。
一段時間以來，“共同的河流”如何守護，污染如何治理，是我國以及世界許多國家密切關注的“水問題”。但是，由于河流流域面積廣、治理行動協調困難、缺乏相關執行依據等問題，守護好“共同的河流”絕非易事。
美國州際河流合作治理經歷了百年的探索，他們所遇到的瓶頸及取得的突破，或將帶來一定的啟發。
美國實行聯邦制，各州自治是其特色，在河流污染治理上也是如此。美國與我國一樣，是大川大河縱橫交錯的國度，在工業化、農業現代化、城鎮化不斷推進的過程中，水矛盾日益集中，其中最為嚴重的就是河流污染。當缺水矛盾與水污染問題交織時，當地方經濟發展與河流污染沖突之時，跨區域矛盾就越發地嚴峻。
河流治理是一個技術性問題。從河流嚴重富營養化到水綠河清，在美國州際河流污染治理成果顯著的背后，是他們對于合作模式、管理機制、法律保障的不斷探索。
一度“原地踏步”
甚至愈演愈烈
19世紀末，美國工業革命的突飛猛進衍生出許多環境問題，因上游水污染而陷入飲水危機的人數不斷增多，感染疾病的人數也不斷增長。但在當時，依據美國的憲法，聯邦并沒有被授權介入河流污染的治理。因此，各州自行處理本州的水污染防治事務，處在分割治理的體系之中。
在地方保護主義和“利益尋租”的影響下，美國河流陷入悲劇。1910年，時任總統羅斯福在對各州和聯邦立法機關發表的講話中，倡導一種“文明的垃圾排放方式”，告誡人們不要直接將污水排入飲用水中。然而，除了個別州積極響應外，大部分州為了自身的利益而持反對態度。他們認為，“在下游有足夠的自凈能力的情形下，要求上游為避免下游水質惡化而承擔污水處理的風險支出是違背公平原則的”。
面對日益惡化的水環境，一些州開始在河流污染治理方面進行合作。如俄亥俄河沿岸的賓西法尼亞州、俄亥俄州和西弗吉尼亞州在1924年達成了共同治理酚類污染的協議，協議決定不對排放酚類污染物的焦炭企業提起訴訟，而是尋求與他們的合作。但這樣的合作并沒有扭轉全國河流治理的頹勢。
20世紀30年代，水污染狀況持續惡化，美國民眾對州立法干預的期待加強，對聯邦政府有所作為的期望也日益迫切。1948年，《聯邦水污染控制法》通過，此法擴大了聯邦政府在水污染防治方面的作用，同時尊重了各州在水污染治理上的主導地位，鼓勵各州統一立法或達成州際協定解決水域污染問題，但效果仍不明顯。當時，該法仍以區域管理為主，尚未引入“流域”的管理視角。由于各州各自為政，地方保護主義盛行，州際合作治理成為空談。
無政府主義河流污染合作治理模式的失靈，使河流治理誤入惡性循環。北美五大湖區魚類汞含量高達危險水平;伊利湖因為過度污染，成為“死水”，俄亥俄州的楚亞和甲河，因為污染竟然能被引燃八次大火。民眾開始為環保大聲疾呼，新的河流污染治理模式呼之欲出。
面對嚴峻的水環境形勢，美聯邦分別在1951年、1961年和1965年三次修正《聯邦水污染控制法》。最后，聯邦參與制訂水質標準，各州的水質標準必須呈聯邦批準，如果州不提交水質標準，那么聯邦有權頒布標準。1970年1月1日，時任總統尼克松簽署《國家環境政策法》;同年，美國聯邦環保局(EPA)誕生。
幾個部門參加
開多少次會都有規定
20世紀80年代到90年代，美國聯邦環保局逐漸認識到以流域為基本單元的水環境管理模式十分有效，遂開始在流域內協調各利益相關方力量，以解決最突出的環境問題。
根據憲法的規定，聯邦原本只有州際河流水域的管轄權。1961年《水污染控制法》修改案又將聯邦的管轄權擴大至“可航水域”及其支流;1972年新的《水污染控制法》將“可航水域”定義為“美國水域”(含領海);隨后美國陸軍工程團頒布行政法規將聯邦的管轄權實際上擴大到州內水域和孤立的濕地。這一變化為聯邦堅持流域視角的治理創造了前提條件。
其次，水污染控制權集中到了聯邦政府和環保署手上，加強分工合作減少利益沖突，實現流域水污染的統一監管，避免州政府各部門在控制水污染時“以私廢公”。1996年，美國環保局頒布了《流域保護方法框架》，框架實施過程中，結合排污許可證發放管理、水源地保護和財政資金優先資助項目篩選，有效地提高了管理效能。聯邦對各州機構的補助條件強調：接受補助的規劃機構，“應當能夠充分的代表流域所在或流經的州、州際、地方或國際的利益，并能制定有效的、綜合的流域或流域內部分地區的水質控制計劃”，這一條款鼓勵地區合作，以獲取聯邦的經濟激勵。
與此同時，跨州協調機制的建立確保了聯邦政府和各地政府的及時溝通。以密西西比河流域各州間的協調合作為例，1997年，美國環保局牽頭成立了密西西比河/墨西哥灣流域營養物質工作組，參與部門包括美國環保局、農業部、內政部、商務部、陸軍工程兵團和12個州的環保農業部門。下設協調委員會、跨部門的戰略評價小組、科學評估和支持委員會，以及生態系統/流域管理委員會等工作機構。根據規定，富營養化工作組成員每年需參加至少兩三次工作組會議，協調委員會成員需每年參加4次協調委員會會議。
這種合作機制帶來了穩定的資金投入。僅2009年到2013年間，美國環保局、農業部和內政部等就累計投入70多億美元用于密西西比河流域12個州的非點源污染控制和營養物質監測。
環保局長不作為
可提起訴訟
制定規則之后，違反了會有什么后果?如果不配合整改，又會遭到什么懲罰?說到跨界河流治理監管，不得不提美國強硬的法律和行政手段。
首先，聯邦具有強大的執行力。基于任何可得信息，當發現有人在一州違背相關限制與制約時，聯邦環保局局長都有兩種選擇：一是間接執行，先行通知違法行為者和違法行為所在的州，如果所在州怠于執行(30日內未采取執行活動)，局長可以直接向違法者發布命令或提起民事訴訟;二是直接執行，局長直接發布命令，或提起民事訴訟。
“重賞重罰”也是聯邦執行力的表現。所謂“重賞”，一面是聯邦對州的水污染防治項目的財政支持，另一面是政府對污染企業減排污染進行數額較大的財政支持(含無償援助和貸款)和經濟激勵(如減免稅收)，從而將污染防治邊際成本內化為必要的生產成本以刺激企業減少污染控制排放或改進排污技術。所謂“重罰”，就是嚴苛的環境責任和處罰。
在行政處罰方面，《聯邦水污染控制法》規定了兩檔嚴厲的行政處罰：第一檔按違法次數計：一般對每次違法行為的罰款最低下限1萬美元，最高罰款上限2.5萬美元。第二檔規定按日計，每日罰金上限1萬美元，最高處罰上限12.5萬美元。相比較而言，民事司法執法強度要比單純的行政處罰強度高。
不過，州也可以對聯邦進行“抗議”。《聯邦水污染控制法》規定：“任何公民可以提起一個民事訴訟”，這里的“公民”也包含州長和各地方官員。依據條款的規定，如果美國聯邦環保局長有不作為、亂作為的情形，州長或其他地方官員可以對其提起訴訟。地方法院可以自行實施一行為，或者指令、命令局長履行應盡職責，并可采取適當的民事處罰。
簡言之，跨界河流污染治理中的合作是一個由信任、契約到制度的過程。要使合作治理在跨界河流污染上的作用真正體現出來，必須處理好合作治理的效率，避免地方保護主義和“管制俘獲”現象的發生。
美國的州際河流污染治理走過“彎路”，歷經曲折，如今卓有成效，但仍前路漫漫。在維持一定的水質量的前提下，美國選擇開展更有活力的新模式的探索，這是值得學習的。
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