“洋垃圾”被禁有望倒逼“土垃圾”分類回收升級
一個來自美國的飲料空瓶，隨著其他垃圾一起在天津口岸登陸，在河北被熔化再造成塑料顆粒，隨后運往浙江某個作坊制成打火機殼，再在江蘇的工廠里被組裝成打火機，最后裝船從上海送往歐洲零售——科普博客“地球知識局”這樣描繪一件典型“洋垃圾”的環球旅程。事實上，除了塑料外殼，這只打火機的金屬部件很大可能也由進口廢金屬再生制成。
但從2018年1月1日起，這樣一套順暢運轉了幾十年的體系面臨重塑：在這一天，中國對于“洋垃圾”的進口禁令正式生效。這份禁令覆蓋4類24種固體廢物，包括來自生活垃圾的廢塑料、未經分揀的廢紙和廢紡織原料等。至于禁止進口的原因，文件明確指出，“洋垃圾”非法入境問題屢禁不絕，嚴重危害人民群眾身體健康和我國生態環境安全。
這只是一個開端，到2019年底前，中國還將逐步停止進口所有國內資源可以替代的固體廢物。顯然，政府對于“洋垃圾”的基本態度發生了轉變。
長期處理“洋垃圾”，我國廢品再利用產業分化出“兩層皮”
根據聯合國商品貿易統計數據庫(Comtrade)的數據，2015年全世界超過70%的廢塑料和37%的廢紙都出口到中國。歐洲國家和美國是這些廢品的主要來源地。
這一商業鏈條得以持續，自然是因為其中的每一個環節有利可圖。對于發達國家而言，這些廢品在其國內處理的費用大概在每噸400~1000美元，運到中國后，即便加上運費每噸成本也只有10~40美元；而中國的接收方，以極低的價格買進，通過多次挑揀分類，層層轉賣出去，形成了一條條位于全球價值鏈底端且自成體系的產業鏈條。
可以說，“中國回收”不僅為西方國家的垃圾問題提供了廉價的解決方案，也成為中國低端制造業保持成本優勢的重要因素。只是，這樣一個體系雖有效，但遠非完美。
一個值得注意的問題是，除了政府部門批準正規進口的廢品，中國每年還有不少非法入境的“洋垃圾”進入非正式回收處置機構。以曾經的電子垃圾處置中心廣東貴嶼為例，大量的從業者用危險、簡陋的工具處理走私來的電子垃圾，這不僅對從業者自身健康造成威脅，周邊區域的空氣、水體和土壤環境也遭受破壞。針對此，自2013年起，中國開始推行“綠籬”行動，對進口垃圾的品質進行嚴格管理，并以強硬姿態打擊非法走私垃圾進口，走私渠道進入的“洋垃圾”大為減少。
不僅如此，隨著近年來中國廢物回收產業的發展，再加上環保的壓力，“洋垃圾”的檢測標準其實一直在收緊，進口門檻一直在提高。
工信部賽迪研究院工業節能與環保研究所副所長李博洋就認為，長期大量進口“洋垃圾”令中國的廢品回收再利用產業分化出了“兩層皮”：一方面，“洋垃圾”進入正規、優質的處置機構，形成大的產業鏈條。他近期調研了山東和福建兩家再生塑料企業，這兩家企業處置能力和管理水平一流，走入車間如同進入樣品標準庫。但另一方面，國內自己產生的品質比較低、回收比較費勁的“土垃圾”，就在一些不太規范的小工廠甚至作坊里面進行循環利用。
換句話說，中國的正規回收處置行業已經習慣了處理符合進口標準的正規“洋垃圾”，突然讓它們在短時間內改“吃”未經嚴格分類回收的、品質更低的“土垃圾”，會不會產生新問題？
對此，李博洋較為樂觀。他認為，將“洋垃圾”的口封死之后，回收處置行業只能回過頭來想怎么在國內建立和發展自己的回收體系。如果這些企業的優質處置能力火力全開地面向國內，必然會顯著減少進入小作坊的垃圾比例和數量。
禁令沖擊不小，但有望被國內新供給者消化
然而，也有一部分人認為，這場變革帶來了麻煩甚至危機。
中國再生資源回收利用協會廢紙分會會長吳濤公開表示說，此次禁令生效前中國已經收緊了對進口廢紙的控制，取消了一些企業的進口配額，甚至從7月以后也未再下發一張批文，導致進口廢紙數量持續降低，價格飆升。
根據去年8月原環保部發布的新版《進口廢物管理目錄》，任何列在目錄上的廢品，其進口都需要得到批準。根據回收行業媒體再生網報道，禁止進口未經分選的廢紙后，2018年能夠獲批的進口廢紙將比2017年減少797萬噸，下降幅度達28%。
除了直接禁止一些廢品的進口，一些仍允許進口的廢品，其進入要求也變得更加嚴格。以進口廢有色金屬為例，其他夾雜物（包括木廢料、廢紙、廢塑料、廢橡膠、廢玻璃等廢物）的混入總重量被限制在進口總重量的1%以內。中國有色金屬工業協會再生金屬分會副秘書長劉巍認為，這會影響到50~70萬噸的廢銅原料和40~50萬噸的廢鋁原料，對中國再生金屬產業的原料供應造成的沖擊不小。
不過，復旦大學環境經濟研究中心副主任李志青解讀說，禁令對于行業的短期沖擊肯定是有的，不過這些產業并不是壟斷性的，比如塑料和紙張都是完全競爭的市場，價格上升之后，會有新的供給者立刻涌入，將短期沖擊迅速消化掉。
禁止“洋垃圾”進口將倒逼“土垃圾”更好地前端分類
長期來看，禁令最終的目標無疑是提高國內固體廢物的回收利用率，甚至倒逼出前端垃圾分類，促進循環經濟的發展。
李志青認為，制造業面臨三種選擇——國外再生資源、國內再生資源和新的材料。隨著中國能源資源稅率的上升，新原材料的成本在上升；而“洋垃圾”被禁止之后，再生行業的原材料供給缺口只能依靠國內的“土垃圾”來補足，這會倒逼國內的“土垃圾”做好后端處理，再進一步倒逼前端的居民社區垃圾分類做得更好。
停止進口“洋垃圾”，將拉動國內固體廢物加工利用產業發展和垃圾分類回收。以廢塑料行業為例，中國廢塑料年進口量從1992年的30萬噸飆升至2016年的734萬噸。停止進口后，中國廢塑料企業將面臨每年數百萬噸的原材料缺口，需要通過國內的垃圾分類和固體廢物回收體系填補。
但同濟大學環境與可持續發展學院教授杜歡政對此表示懷疑。他表示，國內的資源量不足是中國從國外進口廢棄物的根本原因，也就是說，真實的現狀是，即使中國全方位推動生活垃圾分類，資源量依然難以滿足市場需求。
針對矛盾的根源環境問題，杜歡政認為，根本上這是處置固體廢棄物的產業該如何進行提升的問題。只要規模化的處置企業能保障污水處理、空氣治理、職業衛生，就不應該全面禁止進口廢品。
李志青也認為，不能一棍子打死“洋垃圾”，認為所有的再生資源都是弊大于利。完善的市場應該是允許進口，但要滿足中國管制的要求和標準。這個環境標準可以定得很高，因為隨著中國經濟發展水平的提高，破壞環境的成本也理應提高。
李博洋則從另一個角度對禁令表示歡迎。他坦言，固體廢物的進口許可證制度容易滋長利益集團，國內市場需求那么大，而國外的進口配額又只有這么些，巨大利潤的背后，“尋租的空間不是一般的大”。
（作者系中外對話研究員）
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