生態(tài)環(huán)境損害賠償多地“破局”：污染企業(yè)或被罰“多筆錢”
導讀
近期，包括新疆、四川、江西等地，正陸續(xù)出臺生態(tài)環(huán)境損害賠償改革實施方案。
6月25日，生態(tài)環(huán)境部在官方網(wǎng)站上發(fā)布《中共中央國務院關于全面加強生態(tài)環(huán)境保護堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》（以下簡稱《意見》），提出要推行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。
《意見》同時指出，要建立生態(tài)環(huán)境保護綜合執(zhí)法機關、公安機關、檢察機關、審判機關的信息共享、案情通報、案件移送制度，完善生態(tài)環(huán)境保護領域民事、行政公益訴訟制度，加大生態(tài)環(huán)境違法犯罪行為的制裁和懲處力度。
此前的2017年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》（下稱《改革方案》）。2018年1月1日起，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度在全國試行。
21世紀經(jīng)濟報道記者了解到，近期，包括新疆、四川、江西等地，正陸續(xù)出臺生態(tài)環(huán)境損害賠償改革實施方案。
“進行生態(tài)環(huán)境損害賠償，有一個前置程序，即賠償權利人與義務人進行磋商，大部分案件會在磋商中解決，磋商不成通過訴訟解決。”中國綠發(fā)會副秘書長馬勇告訴21世紀經(jīng)濟報道。
“建立健全生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，由造成生態(tài)環(huán)境損害的責任者承擔賠償責任，修復受損生態(tài)環(huán)境，有助于破解‘企業(yè)污染、群眾受害、政府買單’的困局。”環(huán)保部相關負責人在《改革方案》印發(fā)后表示。
磋商是損害賠償?shù)那爸贸绦?
5月29日，江蘇省政府訴安徽海德化工科技有限公司（下稱“海德公司”）生態(tài)環(huán)境損害賠償一案，在泰州市中級人民法院一審開庭。
2014年5月9日上午，泰州靖江市自來水公司發(fā)現(xiàn)長江水有異味，隨即關閉取水口，暫停對全市供水。5月14日，泰州新通揚運河又發(fā)生嚴重的水體污染事件，導致興化市城區(qū)集中式飲用水源中斷取水超過14個小時。
據(jù)了解，2014年4月至5月間，海德公司營銷部經(jīng)理楊某，非法將該公司生產(chǎn)的危廢物廢堿液102.44噸交給不具有危廢物處置資質的個人進行處置，最終導致這些廢堿液被直接倒入長江及新通揚運河，嚴重污染環(huán)境，造成了兩地中斷供水。
法庭上，江蘇省政府向海德公司索賠生態(tài)環(huán)境修復費用2530.18萬元，生態(tài)環(huán)境功能服務損失費1157.87萬元，以及承擔相關損失評估和訴訟等費用。
這是生態(tài)環(huán)境損害賠償中一個典型案例。據(jù)了解，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革從2015年開始在吉林等7省市試點。兩年多時間里，試點地區(qū)深入開展案例實踐27件，涉及總金額約4.01億元。
那么，政府如何跟污染企業(yè)要錢，為修復環(huán)境買單？據(jù)21世紀經(jīng)濟報道記者了解，第一步是磋商。
2017年1月4日，全國首例生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商案召開了磋商會議。磋商一方為貴陽開磷化肥有限公司和息烽誠誠勞務有限公司。2012年底到2015年，誠誠公司接受開磷公司勞務委托，將污泥渣運往貴州省息烽縣小寨壩鎮(zhèn)高家壩村大鷹田非法傾倒，3年時間里，造成了一個占地約100畝、堆存量約8萬立方米的廢渣場。另一方則是貴州省環(huán)保廳，其作為貴州省政府的指定代表人參加磋商。
“當時貴州省出臺了試點實施方案，但還沒有細化的操作方案，環(huán)保廳召集了生態(tài)環(huán)保領域的律師等咨詢意見，最后敲定由律協(xié)作為第三方來主持磋商。”國浩律師（貴陽）事務所律師鄭世紅告訴21世紀經(jīng)濟報道。
10天后，雙方簽訂了賠償協(xié)議。誠誠公司和開磷公司需要承擔907.62萬元，包括渣場綜合整治及生態(tài)修復工程等費用757.42萬元、前期應急處置費用134.2萬元，以及環(huán)境損害鑒定評估費用11萬元等。
“磋商進展如此順利，離不開磋商方的細致準備，會議上播放的污染取證視頻可以說觸目驚心。此外，還提供了損害鑒定評估報告、修復方案等。”參與了磋商設計的貴州民族大學法學院教授陳小平告訴21世紀經(jīng)濟報道。
污染企業(yè)或需繳納“多筆錢”
并不是每起案件都會順利達成協(xié)議。在江蘇省政府訴海德公司中，訴訟雙方就產(chǎn)生了巨大分歧。“雙方爭議的焦點集中在對環(huán)境損害的量化估算所依據(jù)的方法上，采用不同的方法得出的賠償金額落差較大。”原告方代理律師、江蘇中毅律師事務所律師范向陽告訴記者。
21世紀經(jīng)濟報道記者獲悉，目前，貴州、江蘇等地還有多起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟正在審理當中。“隨著地方政府對生態(tài)環(huán)境保護的日益重視，這類案件的數(shù)量將會增加。”范向陽說。
事實上，污染企業(yè)在發(fā)生環(huán)保事件后可能要付出“多筆錢”，比如被行政執(zhí)法的罰金、被判處污染環(huán)境罪后的罰金刑，以及被檢察機關或社會組織提起公益訴訟之后的損害賠償金。
而《改革方案》規(guī)定，賠償義務人因同一生態(tài)環(huán)境損害行為需承擔行政責任或刑事責任的，不影響其依法承擔生態(tài)環(huán)境損害賠償責任。
2016年，江蘇省環(huán)保聯(lián)合會和江蘇省政府聯(lián)合起訴了一家污染企業(yè)德司達（南京）染料有限公司（下稱“德司達公司”），要求德司達公司賠償環(huán)境修復費用2428.29萬元。在此之前，德司達公司已因同一起污染事件，被判犯污染環(huán)境罪，判處罰金2000萬元。
2017年6月，重慶市政府和當?shù)匾患疑鐣M織也曾對污染企業(yè)提起類似訴訟。不同的是，該污染企業(yè)在被判處承擔賠償生態(tài)環(huán)境修復費用之前，除了已被判處刑事罰金，還被處以行政罰款。
這帶來一個問題，污染企業(yè)被巨額罰款或處罰金之后，沒有能力再承擔損害賠償怎么辦？
德司達公司在訴訟中就提出，2400多萬元的修復費用將進一步對被告的正常運轉和未來發(fā)展產(chǎn)生重大影響，希望法院給予企業(yè)40%環(huán)境修復費用的返還用于環(huán)保投入，其余的60%能夠分期付款。
北京大學法學院教授汪勁認為，在生態(tài)環(huán)境損害索賠、行政罰款與刑事罰金的執(zhí)行上，應當依照侵權責任優(yōu)先原則或民事賠償責任優(yōu)先原則，如果賠償義務人在賠償污染受害者損害后財力不足，就應當優(yōu)先保障生態(tài)索賠的執(zhí)行。
“為了促成磋商達成一致，減少進入訴訟程序帶來的司法成本，我認為地方政府在磋商時可以讓渡一部分處罰權，以減少或免除行政處罰，促使污染企業(yè)承擔生態(tài)環(huán)境損害賠償。”鄭世紅說。
多地試行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度
6月26日，江西召開新聞發(fā)布會，介紹《江西省生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革實施方案》及全省生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革工作進展情況。2018年，江西將在全省范圍內試行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，并組建相應的鑒定評估專業(yè)機構，同步開展案例實踐。
6月20日發(fā)布的《重慶市污染防治攻堅戰(zhàn)實施方案（2018－2020年）》提出，實施生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革工程，在全市范圍內試行改革。6月6日，《四川省生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革實施方案（征求意見稿）》發(fā)布。
同時，根據(jù)新疆維吾爾自治區(qū)人民政府最新發(fā)布的文件顯示，新疆將在年內啟動生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試行工作。此外，包括北京、陜西等地，均提出今年將出臺生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革實施方案。
不過，一位不愿具名的法學專家認為，在生態(tài)環(huán)境損害賠償中，政府一方的身份是混合的，既是行政管理者又是民事求償者，這更需要設計好磋商另一方的權利救濟渠道。
“建立生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，需要從立法上明確規(guī)定生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍、責任主體、索賠主體、索賠途徑、損害鑒定評估機構和管理規(guī)范、損害賠償資金管理等基本問題。”環(huán)保部相關負責人在《改革方案》印發(fā)后表示。
如何管好、用好損害賠償資金是立法的核心內容之一。復旦大學法學院教授張梓太認為，應該明確政府對生態(tài)環(huán)境損害進行應急處理及進行索賠的資金來源與資金使用規(guī)則，保障所得的賠償資金最終用于生態(tài)環(huán)境損害相關的支出之中，形成管理的閉環(huán)。
張梓太還認為，污染企業(yè)面臨較大經(jīng)濟壓力情況下，有必要借助環(huán)境責任保險和環(huán)境共同基金等機制，在追責與企業(yè)發(fā)展間實現(xiàn)平衡。
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