垃圾分類如何能不再喊：我太“難”了
最近有個網絡段子：自從開始推進垃圾分類，上海市民每天都要經受兩次來自老阿姨的靈魂拷問：“儂是什么垃圾？”，不少上海市民紛紛表示自己太難了，不但要上班賺錢、下班帶娃，就連曾經在洗衣做飯之余便可輕松完成的丟垃圾工作也需要花費更多的心思和時間了，而任性倒垃圾最高將面臨200元/次的處罰。
這一切要求是突如其來的么？其實針對垃圾分類回收，國家早在2017年3月就頒布了《生活垃圾分類制度實施方案》，要求先行在部分地區強制實施垃圾分類；到2020年，使得垃圾在可復制、可推廣的模式下回收利用率達到35%以上。今年6月初住建部、發改委等9部委發文宣布，自2019年起在全國地級及以上城市全面啟動生活垃圾分類工作。7月1日，《上海市生活垃圾管理條例》正式開始實施，上海正式進入垃圾分類強制時代；同時，北京、深圳和廣州等一線城市也都陸續出臺了相應政策，垃圾分類逐步引發熱議。
垃圾分類給市民帶來了分類投放的額外成本，有的市民還提出垃圾會不會前端分類而后端又被合并處理的質疑。那么如何讓老百姓們對垃圾分類不再“難舍難分”而變得“有舍有得”呢？筆者建議，各地政府可以結合自身情況，通過采用PPP模式與有資本、有技術、有管理的社會資本合作，完成對本地生活垃圾收運處理的上下游產業鏈整合，以優化的技術鏈閉環、更高的經濟效益以及完善的績效考核制度支撐垃圾分類工作可持續地發展。下文將從垃圾分類全面實施對垃圾處理產業鏈的影響進行分析，希望能夠投一石而激起千層浪。
一、垃圾分類后導致產業規劃需要較大調整
資料顯示，今年7月以后，上海進入末端的垃圾種類、產量和理化特性都發生了明顯變化，可回收物、濕垃圾分出量較2018年底均有大幅增長，干垃圾處置量則明顯降低。干垃圾的低位熱值達到13054.4kJ/kg，相比6月7309.6kJ/kg的數據增長了78.6%。而7月干垃圾的含水率則達到34.3%，比6月56.45%的數據降低了39.2%。
通過以上數據的變化不難知道，在強制執行垃圾分類后，上海的干垃圾處置量大幅降低而熱值顯著增高，這導致單位重量垃圾的發電效益大幅提高、回收處理收益大幅提高、濕垃圾處理量也大幅提高。如果各地還按照垃圾未分類時進行的規劃投資建設垃圾焚燒發電廠，就有可能出現設計產能過高、保底量難以達到以及新建項目必要性降低等問題。同時，對于垃圾回收產業和濕垃圾處理設施的投入和重新規劃則顯得非常必要。需要進行新的規劃、新的工藝設施投入以及可能涉及的存量項目和存量資產的妥善處置。如果把這些問題全部拋給地方政府的主管部門和老百姓確實太難，而這恰恰是一個政府可以通過PPP模式與社會資本合作以充分發揮其在資本、技術和管理方面優勢的機會。
二、垃圾分類對上下游產業鏈各項目的收益率產生影響
垃圾處理產業鏈主要可以分為垃圾投放、垃圾收集運輸、垃圾分類處理三大環節。一般來說前兩個環節是只有投入而沒有經濟效益的，而垃圾處理的環節不管是采用回收處理、垃圾發電或者堆肥發酵處理哪種方式，都有或多或少的經濟效益。垃圾分類對于不同類型垃圾的處理環節收益率的影響是不同的。當垃圾處理上下游各個環節由不同的運營管理者負責的時候，很難從整個產業鏈的角度讓垃圾處理產業鏈的收益平均化，或者努力挖掘新商機而找到新的利益平衡點。
如果讓一個有能力的社會資本對某個區域的垃圾處理產業鏈進行整合，政府監管部門（也可以是多部門聯合）可以在約定好績效考核標準以及合理的收益率范圍內，允許社會資本引進諸如互聯網思維、新的垃圾分類設施和技術、新的管理模式以及為分類后不同的垃圾分別采用環境危害最小的處理工藝，這種模式的經濟效益很可能是最好的。舉幾個例子，垃圾分類投放的載體是否可以按照回收物的經濟價值直接給市民帶來一些收益？垃圾存放和運輸的載體是否可以作為媒體投放的載體？不同的垃圾處理環節以及前端環節如果由同一個社會資本運營，通過綜合收益率這一指標的設計，是否可以避免分類實施前后垃圾焚燒發電項目收益大幅增加的同時卻將新增成本轉嫁到其他主體的情況發生？
三、垃圾分類應考慮“誰收益誰付費”原則
根據《上海市生活垃圾管理條例》第七條的規定，“單位和個人應當積極參與綠色生活行動，減少生活垃圾產生，履行生活垃圾分類投放義務，并承擔生活垃圾產生者責任。本市按照誰產生誰付費的原則，逐步建立計量收費、分類計價的生活垃圾處理收費制度。具體辦法由市人民政府另行制定。”
誰產生垃圾誰付費是目前最主要的垃圾分類收費原則，如果垃圾分類后，可回收物大幅增加，垃圾山也可能真的變為名副其實、便于開采的“城市礦山”。如果“城市礦山”被無數家分散的垃圾回收點掌握、獲得大量的低價原料，那么這個行業有可能產生暴利，但這些利益卻不能對垃圾分類進行有效的反哺。如果政府能夠通過PPP模式與社會資本進行合作，將垃圾回收的經營權涵蓋在PPP運營范圍中，那么這項收入就可以作為使用者付費計入到項目收益中，從而降低政府的財政補貼支出或者減少市民的分類投放成本，直接或者間接地產生反哺作用。
四、垃圾分類投放的績效考核應從監督市民變為市民監督
《上海市生活垃圾管理條例》第七條和第五十七條規定，“市人民政府應當加強對本市生活垃圾管理工作的領導，建立生活垃圾管理工作綜合協調機制，統籌協調生活垃圾管理工作。市綠化市容部門是本市生活垃圾管理的主管部門，負責本市生活垃圾管理工作的組織、協調、指導和監督。市發展改革部門負責制定促進生活垃圾源頭減量、資源化利用以及無害化處置的政策，協調生產者責任延伸制度的落實，研究完善生活垃圾處理收費機制。市房屋管理部門負責督促物業服務企業履行生活垃圾分類投放管理責任人義務。市生態環境部門負責生活垃圾處理污染防治工作的指導和監督。市城管執法部門負責對查處違反生活垃圾分類管理規定行為的指導和監督。”“單位違反本條例第二十四條第一款規定，未將生活垃圾分別投放至相應收集容器的，由城管執法部門責令立即改正；拒不改正的，處五千元以上五萬元以下罰款。個人違反本條例第二十四條第一款規定，將有害垃圾與可回收物、濕垃圾、干垃圾混合投放，或者將濕垃圾與可回收物、干垃圾混合投放的，由城管執法部門責令立即改正；拒不改正的，處五十元以上二百元以下罰款。”
由上文看出，在垃圾分類投放的工作中，政府部門和居民是垃圾分類工作的實施者，而政府部門又同時充當了監督方，居民是主要被監督方，監管考核的內容和方式簡單粗暴，垃圾混合投放的要進行罰款。垃圾分類的運營管理真的就只能以這種形式么？是否可以考慮將垃圾分類投放分步實施，在居民初步分類的基礎上，由負責與居民投放環節銜接的社會資本進行細分呢？如果地方政府通過PPP模式與社會資本合作，由社會資本方負責垃圾分類工作的全面實施和各環節的銜接，政府主要對垃圾分類的效果進行考核，居民既是垃圾分類的直接參與者又是垃圾分類效果的監督者，那么居民參與的積極性是否會大幅提升呢？
以上是筆者關于垃圾分類的一些思考，采用PPP模式不一定能立刻解決垃圾分類所面臨的所有問題，但是由于全面實施垃圾分類所帶來的問題：例如原有規劃需要調整，尚在執行的垃圾收運和存量項目的合同需要變更，產業鏈收益分化等等確是客觀存在的。具有良好的績效考核機制以及將付費與考核結果嚴格掛鉤的PPP模式，無疑是值得各地方政府和有志于垃圾處理事業的社會資本認真思考和研究的。
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