黃錫生：生活垃圾強(qiáng)制分類法律體系化還需“三步走”
繼上海實(shí)施垃圾強(qiáng)制分類后，北京市垃圾分類工作也在提速。日前，《北京市生活垃圾管理?xiàng)l例修正案（草案送審稿）》（以下簡(jiǎn)稱《修正案》）正在公開(kāi)征求意見(jiàn)。
全國(guó)其他地區(qū)也迎頭趕上，天津、長(zhǎng)沙、石家莊等城市均表示，正在以立法方式使垃圾分類的軟約束逐步“硬起來(lái)”。
“生活垃圾分類語(yǔ)境下的‘強(qiáng)制’是道德約束向法律規(guī)制的強(qiáng)化，是意思自治向國(guó)家強(qiáng)制的過(guò)渡，是個(gè)人行為向公民義務(wù)的轉(zhuǎn)換。”重慶大學(xué)法學(xué)院院長(zhǎng)、教授黃錫生表示。
他認(rèn)為，目前而言，我國(guó)生活垃圾強(qiáng)制分類的法律體系仍有待建立健全、生活垃圾分類的具體制度還有待完善。
分類表述不統(tǒng)一，內(nèi)涵趨同
記者：北京市公開(kāi)征求意見(jiàn)的《北京市生活垃圾管理?xiàng)l例修正案(草案送審稿)》，涉及垃圾減量、快遞應(yīng)使用可循環(huán)的環(huán)保包裝、飯館酒店應(yīng)當(dāng)不主動(dòng)提供一次性用品等社會(huì)關(guān)注度高的多個(gè)熱點(diǎn)。您對(duì)該修正案涉及的內(nèi)容作何評(píng)價(jià)？上海與北京的生活垃圾強(qiáng)制分類制度有何異同？
黃錫生：《北京市生活垃圾管理?xiàng)l例修正案(草案送審稿)》較之于《上海市生活垃圾管理?xiàng)l例》具有一定的創(chuàng)新性，例如其要求黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位推行無(wú)紙化辦公，不使用一次性杯具等用品，餐飲經(jīng)營(yíng)單位、餐飲配送服務(wù)提供者和旅館經(jīng)營(yíng)單位不得主動(dòng)提供一次性餐具或者日用品，快遞企業(yè)、電子商務(wù)企業(yè)使用或者引導(dǎo)消費(fèi)者使用環(huán)保包裝。
北京和上海的生活垃圾管理制度也存在諸多不一致之處。例如關(guān)于生活垃圾的分類標(biāo)準(zhǔn)，北京市將生活垃圾分為廚余垃圾（餐廚垃圾）、可回收物、有害垃圾、其他垃圾，上海市則將生活垃圾區(qū)分為濕垃圾、干垃圾、可回收物、有害垃圾。我認(rèn)為，北京和上海的分類雖然表述不統(tǒng)一，但是內(nèi)涵是趨同的。地方立法機(jī)關(guān)不應(yīng)當(dāng)通過(guò)異化表述來(lái)突顯立法功績(jī)，相反，如果全國(guó)的垃圾分類采取統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，無(wú)疑會(huì)方便公民知法和守法，進(jìn)而推動(dòng)生活垃圾分類處置共識(shí)的達(dá)成。因此建議在全國(guó)性的生活垃圾管理“基本法”中，確定統(tǒng)一的垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建融貫的制度體系，以推動(dòng)生活垃圾規(guī)范處置的全面展開(kāi)。
“回應(yīng)型”立法模式減小制度的試錯(cuò)成本
記者：您認(rèn)為我國(guó)生活垃圾分類制度采取了“回應(yīng)型”立法模式，那么這種模式有何優(yōu)缺點(diǎn)？
黃錫生：總體而言，我國(guó)的環(huán)境立法可以分為“建構(gòu)型”立法模式和“回應(yīng)型”立法模式兩種。前者是指環(huán)境法律制度由最高權(quán)力機(jī)關(guān)進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，再在地方試點(diǎn)、推行，是一種自上而下的制度變遷模式；后者是指環(huán)境法律制度源于地方試點(diǎn)，在收獲一定成效之后，由上位法進(jìn)行肯認(rèn)和規(guī)定，最終推向全國(guó)實(shí)施，是一種自下而上的制度變遷模式。生活垃圾分類收集和處置是一項(xiàng)社會(huì)成本高昂的制度設(shè)計(jì)，倘若采取“建構(gòu)型”立法模式自上而下地在全國(guó)開(kāi)展，可能基于制度設(shè)計(jì)的不成熟而使制度缺乏實(shí)效。在此背景下，通過(guò)地方試點(diǎn)、中央認(rèn)可的方式進(jìn)行自下而上的漸進(jìn)式制度變遷，無(wú)疑可以減小制度的試錯(cuò)成本。
生活垃圾強(qiáng)制分類法律尚需體系化
記者：我國(guó)生活垃圾分類怎樣逐步納入法治化軌道，進(jìn)入“強(qiáng)制”時(shí)代？
黃錫生：2015年中共中央和國(guó)務(wù)院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》指出，“加快建立垃圾強(qiáng)制分類制度。”2017年國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《生活垃圾分類制度實(shí)施方案》進(jìn)一步指出，“加快建立分類投放、分類收集、分類運(yùn)輸、分類處理的垃圾處理系統(tǒng)，形成以法治為基礎(chǔ)、政府推動(dòng)、全民參與、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、因地制宜的垃圾分類制度。”《生活垃圾分類制度實(shí)施方案》的出臺(tái)正式拉開(kāi)了生活垃圾強(qiáng)制分類的序幕。2019年6月國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議通過(guò)《中華人民共和國(guó)固體廢物污染環(huán)境防治法（修訂草案）》，隨后由全國(guó)人大常委會(huì)公布并征求意見(jiàn)。草案新增“國(guó)家推行生活垃圾分類制度”的規(guī)定，擬將“生活垃圾分類”納入法治化軌道。
記者：環(huán)境保護(hù)法目前尚無(wú)生活垃圾分類的明確規(guī)定，具體來(lái)說(shuō)，應(yīng)如何健全生活垃圾分類的法律體系？
黃錫生：我認(rèn)為，可以通過(guò)“三步走”的方式實(shí)現(xiàn)生活垃圾強(qiáng)制分類法律的體系化。首先，將環(huán)境保護(hù)法作為生活垃圾分類的基本法，并將生活垃圾強(qiáng)制分類規(guī)定于環(huán)境保護(hù)法的“防治污染和其他公害”章節(jié)，同時(shí)輔之以固體廢物污染環(huán)境防治法作特別規(guī)定。其次，由國(guó)務(wù)院制定《生活垃圾管理?xiàng)l例》，用以詳細(xì)規(guī)定生活垃圾強(qiáng)制分類的權(quán)利（權(quán)力）、義務(wù)主體以及相應(yīng)的職權(quán)職責(zé)，并為相關(guān)地方性法規(guī)的制定提供參考。最后，由生態(tài)環(huán)境部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等相關(guān)部門(mén)出臺(tái)垃圾分類各環(huán)節(jié)的配套規(guī)定，實(shí)現(xiàn)對(duì)垃圾強(qiáng)制分類的周全規(guī)制。
垃圾稅制度助推生活垃圾減量化
記者：您曾建議健全生活垃圾分類收費(fèi)機(jī)制，試點(diǎn)推行垃圾稅制度，應(yīng)如何劃分生活垃圾分類責(zé)任，明確其權(quán)利和義務(wù)？
黃錫生：生活垃圾強(qiáng)制分類可以實(shí)現(xiàn)生活垃圾的分類收集和處置，無(wú)疑能夠提升生活垃圾處置的效率，實(shí)現(xiàn)生活垃圾的資源化和無(wú)害化。但是生活垃圾強(qiáng)制分類卻并不能對(duì)“垃圾圍城”的問(wèn)題產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響，因?yàn)楫a(chǎn)生生活垃圾的行為并不因分類而消減。換言之，生活垃圾強(qiáng)制分類有助于提升生活垃圾的資源化和無(wú)害化，卻對(duì)減量化并無(wú)實(shí)質(zhì)性助益。垃圾稅就是一種推動(dòng)減量化而產(chǎn)生的制度設(shè)計(jì)，其精髓是“丟多少收多少”。歐洲的荷蘭便針對(duì)家庭征收垃圾稅，其征收目的是減少垃圾投放并為收集和處置垃圾籌集資金。由于以家庭為征收單位，因此垃圾稅的征收會(huì)根據(jù)家庭人數(shù)的不同而相應(yīng)調(diào)整稅額。我認(rèn)為，在生活垃圾強(qiáng)制分類全面推行之后，可以在適當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)推行垃圾稅以實(shí)現(xiàn)生活垃圾減量化、資源化和無(wú)害化的目的。
記者：在生活垃圾減量化方面，您認(rèn)為在法律制度方面尚有哪些完善之處？
黃錫生：公民個(gè)人開(kāi)展生活垃圾減量化的效用遠(yuǎn)不及生產(chǎn)生活用品的企事業(yè)單位進(jìn)行減量化的努力，因此垃圾稅本身的效用也會(huì)因?yàn)槠笫聵I(yè)單位設(shè)計(jì)、生產(chǎn)的生活用品的可減量化程度而受到影響。為此，西方學(xué)者提出了“生態(tài)設(shè)計(jì)”理論，即認(rèn)為生產(chǎn)者不僅應(yīng)當(dāng)對(duì)交付后的商品或服務(wù)承擔(dān)環(huán)境責(zé)任，還應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起在前端環(huán)節(jié)選擇清潔環(huán)保材料、進(jìn)行適度包裝等的“生態(tài)設(shè)計(jì)”責(zé)任。為了深化企業(yè)承擔(dān)環(huán)保這一社會(huì)責(zé)任，我認(rèn)為環(huán)境法律應(yīng)當(dāng)賦予企事業(yè)單位以“生態(tài)設(shè)計(jì)”責(zé)任，進(jìn)而從源頭上提升生活垃圾的處置效率問(wèn)題。
記者：就當(dāng)前垃圾強(qiáng)制分類現(xiàn)狀，您是否還有其他建議？
黃錫生：對(duì)于當(dāng)前生活垃圾強(qiáng)制分類的推行現(xiàn)狀，我覺(jué)得還有以下要點(diǎn)有待深化：其一，推動(dòng)生活垃圾強(qiáng)制分類標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一化，避免因制度設(shè)計(jì)的不統(tǒng)一而造成公民尤其是流動(dòng)性公民不成比例的垃圾分類負(fù)擔(dān)。其二，教育行政主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)將生活垃圾分類相關(guān)知識(shí)納入中小學(xué)、幼兒園及其他教育機(jī)構(gòu)的教育課程，進(jìn)而普及生活垃圾分類知識(shí)，培養(yǎng)生活垃圾分類習(xí)慣。其三，政府應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)企事業(yè)單位開(kāi)展包括垃圾分類收集和處置在內(nèi)的環(huán)境產(chǎn)業(yè)的科技創(chuàng)新，加大對(duì)環(huán)境產(chǎn)業(yè)的稅費(fèi)優(yōu)惠力度，推動(dòng)環(huán)境產(chǎn)業(yè)的健康和可持續(xù)發(fā)展。
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