邢鋼搬遷引發鄰避爭議 媒體刊文：“我家后院”應由誰做主？
污染源搬遷，真如“屋內”搬“后院”這般簡單？
近日，邢鋼搬遷計劃引起了各界關注。邢臺方面認為，“我家后院我做主”，將邢鋼從邢臺市搬遷至其下轄的新河縣，既可起到改善市區空氣質量的目的，還可提升當地的經濟社會發展水平，可謂一箭雙雕的好事。衡水方面則擔心企業倘若搬到“自家門口”，其所排放的廢水、廢氣無疑會影響衡水市區以及衡水湖的生態環境。并且衡水方面認為，對于搬遷一事，邢臺方面既無事先溝通協商，又無計劃生態補償，對于衡水來說可謂“有百害而無一利”。
為何會出現截然不同的兩種觀點？究竟“我家后院”應由誰做主？這一話題，值得討論。
現階段，生態文明理念深入人心，環保問責更是促使各級官員倍加關注轄區的環境質量，并制定相應的改善舉措。筆者在多次參加強化監督定點幫扶工作中發現，部分地方為確保自身空氣質量達標，往往將污染企業由“屋內”向“后院”轉移。由此造成“鄰里關系”不和諧，甚至還會帶來諸多矛盾。
“鄰避”的空間范疇已經超越了行政邊界，“我家后院”不應再是一個可以自己隨意做主的區域。地方政府在做出對區域環境產生重大影響的決策時，應充分考慮“左鄰右舍”的意見。
邢鋼搬遷一事并非特例，重大項目轉移至“我家后院”所造成的跨界污染也已成為普遍現象。對于如何化解這一困境，筆者認為應把握好以下4個方面。
堅持溝通協商。建立健全跨界污染的行政區域間協商機制，決策方應就搬遷決策的相關內容征求區域內城市的意見，加強各城市間生態環境信息的溝通與共享，牢固樹立“共抓大保護、治污一盤棋”的意識，提高重大決策的共識度。同時，為增強各城市決策者溝通協商的積極性，上級政府制定的績效考核中環保指標的范圍和指向不能僅限于本行政區，還應考慮對周圍行政區的貢獻和影響，以此形成“一損俱損、一榮共榮”的利益相關者發展價值取向，以及利益兼容的激勵機制與責任共擔的約束機制。
堅持多方參與。構筑跨界污染治理中政府間伙伴關系的壓力傳導機制，促使跨界污染問題盡快轉化為政策議題。傳統上，缺少一套政府間伙伴關系的壓力傳導機制，從而難以使跨界污染問題上升為迫切政策議題，這也是跨界污染產生的重要原因。鑒于此，應在上級政府這一壓力源之外，構筑一個涵蓋政府、人大、政協、媒體、非政府組織、企業、人民群眾等多主體參與的壓力傳導機制。這有利于關注跨界污染的各種訴求通過不同途徑得以釋放，向決策方施加更多、更大的壓力，并最終達成務必解決的政策議題，迫使跨界污染問題得到真正重視和解決。
堅持削減污染。對于邢鋼搬遷一事，錢易院士表示：“邢鋼搬或不搬不是最關鍵的，最關鍵的應該是污染源的控制。”可見，環境保護沒有地域之分，污染的罪與罰，放在哪里性質都相同；企業的搬遷不應是區域環境質量的“零和博弈”，更不應搞成污染的再次轉移，本地政府與企業必須下大力氣減少污染。例如，“后院”地區可適當抬高環境準入門檻，更新環境監測技術設備，加強對搬遷企業的環境監測和監管力度等，提升防御污染轉移的能力；搬遷企業在轉移過程中應積極采用清潔生產的先進技術，通過工藝與流程優化盡可能地實現污染物排放的源頭控制，或者聘請第三方環保企業進行診斷與治理，履行社會責任、實現綠色發展。
堅持合理補償。建立針對受影響區域的利益補償機制，調節利益分配格局。必須發揮生態補償機制力量，方可解決利益彼此消長的難題。具體來說，既可以采取生態價值評估機制，也可以采取橫向財政轉移支付的生態補償機制。前者是指應當盡可能地以生態環境價值為依據，加強實物和價值兩方面的核算，并將其納入國民經濟核算體系，通過對GDP的修正，制定具體的補償方法。后者是指通過相關城市間的橫向轉移支付方式，建立區域生態補償專項基金，用于修復受損生態環境或補償受影響群體。此外，對于防治跨界污染，上級政府也要做好產業布局調整與轉型升級的規劃，并將地區間利益協調機制融入其中。
加強協同破解產業退城搬遷中的鄰避問題
近日，據媒體報道，邢臺鋼鐵有限責任公司擬從邢臺市區搬遷至本市新河縣，新落戶點距離衡水市冀州區3.4公里，距離衡水湖濕地保護區邊界30公里，這一動議引發衡水市強烈反彈和社會廣泛關注。
將本行政區內的污染企業遷往邊緣地區引發省際或市際糾紛，出現“鄰避”問題，這一事件在京津冀及周邊地區并非個案，值得深思。
京津冀及周邊地區大氣污染物排放量遠超區域資源環境承載能力。為了改善區域環境空氣質量，特別是城市建成區的環境空氣質量，各地在實施重點行業過剩產能化解、行業提標改造的同時，普遍把大氣重污染產業退城搬遷作為一項重要舉措。
在此過程中，各地普遍將本行政區域內的邊緣區縣作為重污染企業搬遷目的地。之所以如此，一是受“行政區經濟”影響，各地都不希望納稅大戶流失；二是邊緣地區經濟發展水平一般相對較低，重污染企業對當地仍有較大吸引力；三是將該類企業布局在邊緣區縣對本行政區的污染影響最小。
然而，各地將本行政區內的污染企業遷往邊緣地區極易引發省際或市際糾紛，出現“鄰避”問題。例如，河北邯鄲鋼鐵集團有限責任公司老區焦化退城進園產能置換項目擬淘汰邯鄲主城區內6座焦爐，轉而在南部距離河南安陽邊界5公里、距離安陽市建成區20公里處的磁縣循環經濟煤化工產業園區內減量置換2座焦爐。項目建設雖然有助于改善邯鄲市空氣質量，但由于新廠址位于安陽市上風向，在環評階段引發河南省強烈反彈。
如何破解重污染產業退城搬遷過程中可能出現的“鄰避”問題，并以此推動京津冀及周邊地區重點產業優化發展？筆者認為可從以下幾個方面入手。
一是統一編制區域重點產業規劃。重化工業規模太大且布局不合理是造成京津冀及周邊地區城市環境空氣質量不佳的重要原因，對此各省、市大多已經提出了產業退城、提標改造等要求和時間表。為了減輕“鄰避”問題和優化產業布局，統一編制區域重點產業發展規劃很有必要。
具體而言，要做好重污染產業的布局規劃。基于區域污染傳輸規律和聯防聯控要求，從整個區域尺度明確重污染產業的布局要求，特別是要劃定重污染產業不得進入的區域。做好產業集群建設規劃。從區域產業鏈構建和產業集群建設的角度出發，統籌重化工業布局和發展問題，在控制污染的同時提高區域產業競爭力。產業布局調整要和運輸體系相匹配，與“公轉鐵”規劃統籌考慮。通過統一規劃明確行業準入要求。包括能源效率、污染防控等，提升區域產業技術水平。通過編制規劃推動一批重污染產業向域外轉移。
二是統一重點行業排放標準。盡管在京津冀及周邊地區統一污染物排放標準已經具有廣泛共識，但迄今為止僅限于京津冀及周邊地區“2+26”城市，并且進展緩慢。對此，應在京津冀及周邊地區更大范圍內統一標準。優先統一重點行業的污染物排放標準，統一重點行業清潔生產標準。京津冀及周邊地區除了應制定適用本區域的清潔生產標準外，更應在行業清潔生產水平上統一。
三是健全區域環評會商制度。原環境保護部2015年頒布了《關于開展規劃環境影響評價會商的指導意見（試行）》，對規劃環評會商職責、范圍、程序等做出了規定，然而迄今為止成功實施的案例寥寥無幾。對于建設項目環評會商，目前還沒有相應的文件規定。
對此，應在《環境影響評價法》中明確提出開展建設項目環評會商的要求。細化目前的第二十三條規定，提出建設項目可能造成跨行政區域的不良環境影響，應該首先開展環評會商。將建設項目環評會商要求寫入《建設項目環境保護管理條例》，并進一步明確環評會商的關鍵問題和主要環節。制定明確的建設項目環評會商實施辦法，夯實其可操作性，提高其執行率。
四是優化區域大氣監測布點。由于區域環境空氣質量已經納入地方政府績效考核，因此各級政府非常重視大氣環境監測站點周圍的污染防治工作。省、市交界地帶由于監測布點很少甚至沒有，難以引起地方重視，這也是此輪產業退城搬遷過程中大量重污染產業選擇向邊界附近遷移的一個重要原因。對此，應考慮在省（市）交界地帶增加國控和省控大氣監測點位，并納入政府績效考核。
同時邊界兩側政府部門共享對方區域環境監測實時數據。建立省（市）邊界兩側重點污染源在線監測系統并實現兩側環境管理部門數據共享。
五是開展區域大氣戰略環評。為了加強區域統籌，除了編制區域重點產業規劃外，還可針對上述問題開展專項戰略環評，摸清京津冀及周邊地區鋼鐵、火電等產業布局現狀及其主要問題。在京津冀及周邊地區6省市范圍內系統模擬和準確識別大氣環境優先保護區、弱擴散區、布局敏感區和受體敏感區，分析產業布局現狀及其調整與上述區域的協調性，為各地優化產業布局提供指引。
六是加強“三線一單”工作對接。準入單元劃分要與《京津冀協同發展規劃綱要》《京津冀協同發展生態環境保護規劃》等頂層設計銜接，特別是在大尺度功能分區上保持協調。京津冀及周邊地區“三線一單”工作組應加強協調，在評價方法、單元尺度、劃分標準、準入原則等方面保持協同。“三線一單”成果形成后，要對省（市）界兩側單元的準入清單進行對接，推動產業空間和環境空間協調、連續，從源頭上防止跨界污染問題的出現。
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