生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化需要關(guān)注的問題
國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想的重要組成部分，也是對(duì)中國特色社會(huì)主義理論和制度體系的重大創(chuàng)新。
黨的十八大以來，在以習(xí)近平同志為核心的黨中央的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，我們黨把生態(tài)文明建設(shè)作為統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的重要內(nèi)容，開展了一系列根本性、開創(chuàng)性、長遠(yuǎn)性工作，提出了一系列新理念新思想新戰(zhàn)略，推動(dòng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)發(fā)生歷史性、轉(zhuǎn)折性、全局性變化。
在這些變化中，有3個(gè)方面最為重要：一是形成了思想成果，即習(xí)近平生態(tài)文明思想；二是形成了制度成果，即改革建立了生態(tài)文明體制的“四梁八柱”；三是形成了實(shí)踐成果，即生態(tài)環(huán)境質(zhì)量從長期處于總體惡化的態(tài)勢(shì)向穩(wěn)中向好態(tài)勢(shì)的轉(zhuǎn)變，人民群眾獲得了實(shí)實(shí)在在的對(duì)于優(yōu)美生態(tài)環(huán)境的幸福感。習(xí)近平生態(tài)文明思想的形成，完成了生態(tài)文明建設(shè)在中國特色社會(huì)主義道路、理論、制度和文化中的總布局。國家生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力自然就成為國家治理體系和治理能力的有機(jī)組成部分，是全面深化改革的重要任務(wù)，其現(xiàn)代化水平具有促進(jìn)完善中國特色社會(huì)主義制度的全局性意義。
黨的十八屆三中全會(huì)以來，圍繞生態(tài)文明建設(shè)的治理體系和治理能力現(xiàn)代化，我國出臺(tái)近百份改革文件。總體上看，自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度、國土開發(fā)保護(hù)制度、空間規(guī)劃體系、資源總量管理和節(jié)約制度、資源有償使用和補(bǔ)償制度、環(huán)境治理體系、環(huán)境治理和生態(tài)保護(hù)的市場(chǎng)體系、績效考核和責(zé)任追究制度等8個(gè)方面的制度、共80多項(xiàng)改革任務(wù)和成果，構(gòu)成了源頭嚴(yán)防、過程嚴(yán)管、后果嚴(yán)懲和多元參與、激勵(lì)與約束并舉、系統(tǒng)完備的生態(tài)文明治理體系。
黨的十九屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，要堅(jiān)持解放思想、實(shí)事求是，堅(jiān)持改革創(chuàng)新，著力固根基、揚(yáng)優(yōu)勢(shì)、補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系，加強(qiáng)系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，把我國制度優(yōu)勢(shì)更好轉(zhuǎn)化為國家治理效能，為實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢(mèng)提供有力保證。
筆者認(rèn)為，在目前全面深化改革形成的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)上，未來在推進(jìn)國家生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化過程中仍需高度關(guān)注若干結(jié)構(gòu)性問題。這里所說的結(jié)構(gòu)性問題，是指從治理體系的構(gòu)成要素上需要改革完善的方面。
從治理體系覆蓋的工作領(lǐng)域或?qū)ο罂矗枰a(bǔ)齊3個(gè)短板
一是推進(jìn)綠色發(fā)展制度。生態(tài)環(huán)境問題是經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式問題，必須將具體的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度和資源高效利用制度嵌入經(jīng)濟(jì)發(fā)展的全過程和方方面面，實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展。黨的十九大報(bào)告將推進(jìn)綠色發(fā)展作為生態(tài)文明建設(shè)的首要任務(wù)，要求加快建立綠色生產(chǎn)和消費(fèi)的法律制度和政策導(dǎo)向，建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)體系。目前的相關(guān)政策依然比較零散，尚不足以形成系統(tǒng)推動(dòng)力。
在綠色生產(chǎn)領(lǐng)域，國家從合理產(chǎn)業(yè)布局、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、技術(shù)創(chuàng)新、培育戰(zhàn)略新型產(chǎn)業(yè)、加嚴(yán)資源能源消耗和污染排放標(biāo)準(zhǔn)等方面采取了不少措施。今后的改革方向是向產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)過程的縱深推進(jìn)，以資源環(huán)境績效為依據(jù)，通過清潔生產(chǎn)、循環(huán)利用和工業(yè)生態(tài)設(shè)計(jì)等手段，制定一系列綠色生產(chǎn)的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，使資源投入、工藝過程到產(chǎn)品性能等環(huán)節(jié)都符合生態(tài)環(huán)保和資源高效利用的要求。
相比較而言，推進(jìn)綠色消費(fèi)的政策嚴(yán)重滯后，需要高度重視。一方面，我國消費(fèi)已成為拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的主要?jiǎng)恿Γ⒄帍臏仫栃拖蛉嫘】敌蜕?jí)轉(zhuǎn)型的窗口期，推動(dòng)形成綠色消費(fèi)模式迎來機(jī)遇期；另一方面，在垃圾、污水、一些大城市的細(xì)顆粒物污染等環(huán)境問題中，消費(fèi)領(lǐng)域已成為主要的污染負(fù)荷來源。相關(guān)研究顯示，近年來，消費(fèi)領(lǐng)域的資源環(huán)境負(fù)荷明顯增大，部分抵消了生產(chǎn)領(lǐng)域資源環(huán)境績效的提升，拖慢了整個(gè)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的綠色轉(zhuǎn)型進(jìn)程。因此，加快建立引導(dǎo)綠色消費(fèi)的政策緊迫而重要。從生產(chǎn)與消費(fèi)的作用關(guān)系看，綠色消費(fèi)對(duì)倒逼生產(chǎn)的綠色化發(fā)揮著重要作用；從廣大的綠色消費(fèi)者群體和激勵(lì)消費(fèi)的政策屬性看，綠色消費(fèi)對(duì)建立共建共治共享和激勵(lì)與約束并舉的生態(tài)環(huán)境治理體系有重要意義。
二是生態(tài)修復(fù)與保護(hù)制度。由于體制原因，我國的生態(tài)修復(fù)與保護(hù)管理制度長期分散在不同的行業(yè)主管部門，統(tǒng)一規(guī)劃等頂層設(shè)計(jì)不足，整體監(jiān)測(cè)評(píng)估等基礎(chǔ)制度與能力比較薄弱，統(tǒng)一監(jiān)督制度安排不夠。要按照習(xí)近平總書記“山水林田湖草是一個(gè)生命共同體”的思想，著眼于大景觀、整體性，構(gòu)建一體化的自然生態(tài)修復(fù)與保護(hù)的制度體系，并與污染防治制度體系相銜接。
三是農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度。我國的環(huán)境保護(hù)工作起步于工業(yè)和城市，且主要以點(diǎn)源為基礎(chǔ)。農(nóng)村的人口、資源環(huán)境問題和經(jīng)濟(jì)社會(huì)狀況有其自身的特點(diǎn)。因此，起步較晚的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作亟待形成符合農(nóng)村實(shí)際的治理模式和管理制度，需要加大改革的力度、加快改革的進(jìn)程。
從治理體系的主體和手段看，有3個(gè)薄弱方面需要切實(shí)加強(qiáng)
一是圍繞效率，優(yōu)化環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策。從環(huán)境經(jīng)濟(jì)原理看，在污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)階段，命令控制手段的環(huán)境效果明顯，具有合理性，也是我國的制度優(yōu)勢(shì)。但在基本解決突出環(huán)境問題后，或者說污染防治進(jìn)入持久戰(zhàn)后，經(jīng)濟(jì)手段要發(fā)揮更大的作用，成為長效的、高效率的機(jī)制。在借鑒國際經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，我國從20世紀(jì)90年代就開始引入和建立多種環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策。在宏觀層面，建立了有利于資源環(huán)境保護(hù)的價(jià)格、稅收和補(bǔ)貼等政策；在中觀層面，有排污稅費(fèi)、排放交易、綠色信貸、綠色保險(xiǎn)、生態(tài)補(bǔ)償?shù)戎贫取?/p>
我國環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策改革的方向是圍繞效率目標(biāo)，優(yōu)化環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策的結(jié)構(gòu)，提升政策質(zhì)量。換句話說，就是首先全面評(píng)估現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)手段的效率和效果，特別是理清經(jīng)濟(jì)手段內(nèi)部及其與外部的管制手段的關(guān)系，比如稅費(fèi)與交易制度之間、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)與標(biāo)準(zhǔn)管理之間的功能關(guān)系，避免功能重疊甚至打架。在評(píng)估的基礎(chǔ)上，理順經(jīng)濟(jì)手段的內(nèi)外部作用關(guān)系，調(diào)整數(shù)量，優(yōu)化政策結(jié)構(gòu)，達(dá)到協(xié)同高效的政策目標(biāo)。
二是加快構(gòu)建環(huán)境社會(huì)政策。環(huán)境社會(huì)政策是處理生態(tài)環(huán)境與社會(huì)關(guān)系問題的政策。目前，我國環(huán)境與社會(huì)的關(guān)系狀況有3個(gè)顯著的新特征。首先，公眾將優(yōu)美生態(tài)環(huán)境作為美好生活質(zhì)量重要內(nèi)容的認(rèn)識(shí)和期待越來越明顯，從過去求“溫飽”和“生存”的狀態(tài)進(jìn)入求“生態(tài)”和“環(huán)保”的狀態(tài)。其次，霧霾等突出生態(tài)環(huán)境問題依然嚴(yán)峻，公眾對(duì)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的敏感性在增強(qiáng)、寬容度在降低，對(duì)污染治理的要求更加強(qiáng)烈。再次，公眾的環(huán)境維權(quán)意識(shí)普遍增強(qiáng)、維權(quán)行為普遍增多，特別是我國已明顯進(jìn)入環(huán)境“鄰避”問題階段，公眾對(duì)環(huán)境權(quán)益的維護(hù)行為不僅有“事后補(bǔ)救”型，而且前移到“事前預(yù)防”型。
這一環(huán)境社會(huì)形勢(shì)，一方面，為改善環(huán)境治理多元主體結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化公眾在生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作中的作用，構(gòu)建政府、企業(yè)和公眾共建共治共享的環(huán)境治理體系創(chuàng)造了良好的社會(huì)基礎(chǔ)；另一方面，環(huán)境社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)明顯加大，必須加快構(gòu)建因環(huán)境問題引發(fā)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)防范與應(yīng)對(duì)制度體系。這兩個(gè)方面的政策，也是習(xí)近平生態(tài)文明思想和習(xí)近平總書記在全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)上講話精神的具體要求，必須高度重視，加快相關(guān)制度建設(shè)進(jìn)程。
三是強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境技術(shù)服務(wù)體系。環(huán)境污染、生態(tài)破壞一旦發(fā)生，治理和修復(fù)最終是要依靠技術(shù)手段。法律、行政、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等政策的基本作用，一是為了促進(jìn)預(yù)防，二是為了推動(dòng)治理。
長期以來，有兩個(gè)重要問題始終困擾和嚴(yán)重制約著我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作進(jìn)程和效果：一個(gè)是不少地方黨委政府不是真重視生態(tài)環(huán)保工作，導(dǎo)致國家的環(huán)境管理制度、規(guī)劃和措施“懸在半空”而落不了地，或者由于應(yīng)付塞責(zé)而使落地大打折扣；另一個(gè)是很多企業(yè)不是真想治理污染，不主動(dòng)建設(shè)治理設(shè)施，有治理設(shè)施也往往不正常運(yùn)行，違法排污現(xiàn)象成為常態(tài)。黨的十八大以來，前所未有的環(huán)保督察（查）和嚴(yán)格執(zhí)法使我國環(huán)境監(jiān)管的形勢(shì)正在發(fā)生質(zhì)的變化，地方政府“不作為”、企業(yè)“不想治”的突出問題正在向地方政府“不會(huì)管”、企業(yè)“不會(huì)治”的問題轉(zhuǎn)變。當(dāng)然，不少地區(qū)依然是兩類問題并存。
這一新變化，是從認(rèn)識(shí)問題、態(tài)度問題到技術(shù)問題、效率問題的變化，最終影響的都是質(zhì)量改善的效果問題。認(rèn)識(shí)和態(tài)度問題的解決，可以獲得較高的初期邊際治理效果；但技術(shù)問題會(huì)直接制約后期邊際治理效果的提高，也就是說，攻堅(jiān)戰(zhàn)向縱深發(fā)展過程中，技術(shù)的作用會(huì)更加明顯。這一新變化，大量釋放出了對(duì)政策指導(dǎo)、治理方案研究、適用技術(shù)選擇的需求空間，而且非常迫切。總體上看，現(xiàn)有的政府推動(dòng)生態(tài)環(huán)境技術(shù)及服務(wù)的體制機(jī)制和政策措施，以及相關(guān)的市場(chǎng)發(fā)育情況還不能滿足污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的相關(guān)需求。
因此，加快構(gòu)建和強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境技術(shù)服務(wù)體系，是我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作向縱深推進(jìn)過程中的必然要求，也是落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于幫扶企業(yè)治理污染指示精神的具體體現(xiàn)。
優(yōu)先提升地方生態(tài)環(huán)境治理能力
經(jīng)過本輪行政體制改革和垂直管理改革，中央本級(jí)和省級(jí)生態(tài)環(huán)境行政主管部門的能力和工作機(jī)制得到了較大程度的加強(qiáng)和改善。總體上看，目前還有3個(gè)方面治理能力需要高度重視，進(jìn)一步通過改革來加強(qiáng)。
一是環(huán)境科學(xué)研究、技術(shù)開發(fā)、管理支撐的隊(duì)伍規(guī)模不夠、水平不高，對(duì)各級(jí)政府的生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的技術(shù)支持能力不足。
二是生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作既是專業(yè)性很強(qiáng)的政治工作，也是政治性很強(qiáng)的專業(yè)工作。目前，地方黨委政府特別是市縣兩級(jí)對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的專業(yè)領(lǐng)導(dǎo)力偏弱。
三是市縣兩級(jí)生態(tài)環(huán)境行政主管部門及其監(jiān)測(cè)監(jiān)察隊(duì)伍的規(guī)模、技術(shù)裝備，特別是專業(yè)化能力不適應(yīng)污染防治攻堅(jiān)的需要。這些能力狀況直接影響生態(tài)文明建設(shè)和污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的進(jìn)程和質(zhì)量，必須放到優(yōu)先的位置統(tǒng)籌部署和全面推動(dòng)。
作者單位：生態(tài)環(huán)境部環(huán)境發(fā)展中心
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