未來5年中國化工園區(qū)的開發(fā)運營模式分析
中國化工園區(qū)的開發(fā)運營模式
一、政府引導(dǎo)與多方合作開發(fā)模式
以上海化工園區(qū)為代表的“政府引導(dǎo)、多方合作、企業(yè)化運作、滾動式開發(fā)”的開發(fā)模式。
上海化工學(xué)工業(yè)區(qū)是我國首家國家級石油化工基地。在園區(qū)開發(fā)管理體制上，上海化工園區(qū)采用“政府引導(dǎo)、多方合作、企業(yè)化運作、滾動式開發(fā)”的建設(shè)模式，實行上海化學(xué)工業(yè)區(qū)開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組、化工區(qū)管理委員會、發(fā)展公司三個層次的開發(fā)體制。
化學(xué)工業(yè)區(qū)開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組由市長擔任組長，主要明確大致方針，決定重大事項。園區(qū)管理委員會作為政府派出機構(gòu)，負責(zé)區(qū)內(nèi)有關(guān)行政事務(wù)的歸口管理工作。主要職責(zé)是負責(zé)制訂和修改化工區(qū)發(fā)展規(guī)劃、計劃與產(chǎn)業(yè)政策以及負責(zé)投資項目、土地使用的審批和建設(shè)工程管理等。園區(qū)發(fā)展有限公司作為化工區(qū)開發(fā)建設(shè)的責(zé)任主體，由上海市屬國有企業(yè)和中國石油化工集團公司下屬公司分別出資50%，公司是一個經(jīng)濟實體，園區(qū)開發(fā)過程主要是一個經(jīng)濟活動，所以一切活動均按市場法則、經(jīng)濟規(guī)律來操作，具體承擔園區(qū)的開發(fā)建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施的管理、土地轉(zhuǎn)讓、招商引資、參與投資園區(qū)內(nèi)公用工程的建設(shè)和落戶于區(qū)內(nèi)項目報批等事務(wù)性工作以及為進駐化工區(qū)內(nèi)的企業(yè)、機構(gòu)提供服務(wù)。
政府不作為園區(qū)的開發(fā)主體，不直接參與具體管理，在成立園區(qū)管理委員會的同時成立園區(qū)投資開發(fā)公司，兩者各負其責(zé)，行政管理與園區(qū)開發(fā)職責(zé)分工明確，開發(fā)公司采取經(jīng)營化方式，自主投資、自負風(fēng)險。這種“政府指導(dǎo)、企業(yè)化運作”的管委會加園區(qū)開發(fā)公司的開發(fā)模式有利于強化政府專注于大政方針政策的落實、執(zhí)行，增強協(xié)調(diào)能力，政府的投入小、風(fēng)險低、決策效率高，同時，投資公司開發(fā)建設(shè)的積極性也得到激化，有利于園區(qū)的開發(fā)建設(shè)推進，在園區(qū)起步階段效果尤為明顯。
不過，園區(qū)開發(fā)公司負責(zé)園區(qū)填海造地等一級土地開發(fā)，并通過出讓土地獲得收益，而現(xiàn)行的國家相關(guān)法律規(guī)定土地出讓必須通過公開招拍掛方式有政府出讓給企業(yè)，因此這種開發(fā)模式在現(xiàn)行國家法律、法規(guī)下是不合適宜的。
二、管理委員會與開發(fā)公司有機融合模式
以南京化學(xué)工業(yè)區(qū)、重慶化工園區(qū)等為代表的“一套人馬，兩塊牌子”的管理委員會與開發(fā)公司有機融合的模式。
南京化學(xué)工業(yè)區(qū)、重慶化工園區(qū)、中國精細化工（泰興）開發(fā)園區(qū)等均采用了管理委員會與開發(fā)公司有機融合的開發(fā)模式，即管理委員會、園區(qū)開發(fā)公司不完全分開。如南京市副市長、六合區(qū)區(qū)委書記兼任南京化學(xué)工業(yè)區(qū)管委會主任、園區(qū)開發(fā)公司董事長；重慶市長壽區(qū)區(qū)長兼任重慶化工園區(qū)管委會主任、園區(qū)開發(fā)公司董事長；泰興市副市長兼任泰興開發(fā)園區(qū)管委會主任和開發(fā)公司總經(jīng)理。國家級園區(qū)的天津泰達經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)也采用這種模式，在管委會及國資委領(lǐng)導(dǎo)下，國有企業(yè)天津泰達投資控股有限公司具體負責(zé)園區(qū)的各種開發(fā)建設(shè)，包括土地開發(fā)、出讓及園區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及項目引進等具體運作。
園區(qū)管委會與開發(fā)建設(shè)有限公司實為一體，開發(fā)公司在管委會領(lǐng)導(dǎo)下負責(zé)園區(qū)“七通一平”、公用基礎(chǔ)設(shè)施、公用工程、招商引等配套開發(fā)建設(shè)及園區(qū)相關(guān)事物性管理。這種“一套人馬，兩塊牌子”的開發(fā)模式基本上由政府絕對主導(dǎo)園區(qū)開發(fā)建設(shè)，有利于政府各種方針政策的貫徹實施，便于協(xié)調(diào)各方利益關(guān)系，尤其是在園區(qū)啟動階段，能快速推進園區(qū)的各項籌建工作。不過，正如前面提到的，化工園區(qū)的開發(fā)建設(shè)不但前期投入巨大，而且需要個方面的專業(yè)人才，因此，這種開發(fā)模式需要政府投入大量的人力、物力，同時給政府的廉政建設(shè)帶來威脅，而且現(xiàn)行國家相關(guān)法律規(guī)定公職人員不得到企業(yè)兼職，因此這種開發(fā)模式在現(xiàn)行國家法律、法規(guī)下也是不合適宜的。
三、政府授權(quán)開發(fā)商的委托開發(fā)模式
以惠州大亞灣石化區(qū)為代表的“委托”開發(fā)模式。
前面兩種在目前看來已經(jīng)取得巨大成功的化工園區(qū)的開發(fā)模式是在二十世紀九十年代特殊的歷史條件下形成的，但在現(xiàn)行國家法律、法規(guī)下是不合適宜的。在21世紀新形勢下，以惠州大亞灣石化區(qū)為代表的新興化工園區(qū)采用的是政府授權(quán)專業(yè)工業(yè)園開發(fā)商進行土地委托開發(fā)的模式。
園區(qū)管理委員會作為政府派出機構(gòu)，負責(zé)區(qū)內(nèi)有關(guān)行政事務(wù)的歸口管理工作。而惠州大亞灣石化工業(yè)區(qū)發(fā)展集團有限公司是惠州市人民政府唯一授權(quán)開發(fā)建設(shè)惠州大亞灣石化工業(yè)區(qū)的經(jīng)濟實體，主要承擔惠州大亞灣石化工業(yè)區(qū)內(nèi)的土地開發(fā)、招商引資，園區(qū)管理以及組織、協(xié)調(diào)、參與投資石化區(qū)內(nèi)一體化公用工程的建設(shè)等任務(wù)。惠州大亞灣石化工業(yè)區(qū)發(fā)展集團有限公司又把惠州大亞灣石化工業(yè)區(qū)分為東、西兩區(qū)分別委托給惠州聯(lián)宏石化區(qū)開發(fā)投資有限公司（隸屬于實力雄厚的百利宏集團，山集團下屬的深圳市百利宏科技投資有限公司與北京聯(lián)想控股有限公司合資成立，是一家以石化工業(yè)園區(qū)開發(fā)建設(shè)和投資為主的企業(yè)）和深圳綠灣投資有限公司（是一家以工業(yè)園區(qū)開發(fā)和實業(yè)投資為主的投資企業(yè)）進行土地前期開發(fā)，并參與相關(guān)公用工程和石油化工項目的投資建設(shè)，同時積極完善市政道路、供水、供電、通訊、管廊及碼頭等配套設(shè)施的建設(shè)，使石化區(qū)的硬件環(huán)境進一步滿足招商引資的要求。待土地開發(fā)成具備轉(zhuǎn)讓條件的熟地后，再由市政府國上資源部門按照相關(guān)法律、法規(guī)對上地進行公開招拍掛出讓給入駐企業(yè)。
這種開發(fā)模式政企分開，各司其職：園區(qū)管委會只負責(zé)園內(nèi)的行政事務(wù)管理工作；園區(qū)的上地開發(fā)工作及公用工程等配套的規(guī)劃建設(shè)則由市政府授權(quán)、委托給專業(yè)開發(fā)公司；國家部門負責(zé)按法定程序出讓土地。這種開發(fā)模式既規(guī)避了法律風(fēng)險，又能使政府從化工園區(qū)的各項專業(yè)工作中抽身出來，更能充分調(diào)動各方的積極主動性，促使惠州大亞灣石化區(qū)走上快速發(fā)展的道路。
四、化工園區(qū)理想開發(fā)模式的選擇
世界先進化工園區(qū)成功經(jīng)驗之一在于，適時成立園區(qū)建設(shè)開發(fā)管理機構(gòu)及咨詢機構(gòu)，建立精簡高效、協(xié)調(diào)有力的規(guī)劃建設(shè)管理體制，為園區(qū)規(guī)劃建設(shè)工作搭建完備的技術(shù)支撐與服務(wù)管理平臺。因此，為能高效推進化工園區(qū)的規(guī)劃與開發(fā)建設(shè)工作，需要市政府及時研究和統(tǒng)籌設(shè)計出一整套科學(xué)、合理、高效的園區(qū)開發(fā)模式，為園區(qū)的規(guī)劃建設(shè)和運營管理提供強有力的組織體系保障。
根據(jù)規(guī)劃建設(shè)進展情況，設(shè)立相應(yīng)的園區(qū)開發(fā)管理機構(gòu)
在前期規(guī)劃階段，可先成立化工園區(qū)籌建辦公室或指揮部，具體負責(zé)推進園區(qū)規(guī)劃建設(shè)和招商引資各項前期工作。而且該機構(gòu)的行政級別一定要高，因為在園區(qū)規(guī)劃建設(shè)的起步階段，一定會遇到各種各樣的問題，高的行政級別才利于協(xié)調(diào)市政府各部門共同解決園區(qū)籌建相關(guān)難題。在園區(qū)開發(fā)建設(shè)階段，可在籌建辦或指揮部的基礎(chǔ)上適時組建成立化工園區(qū)管理委員會。園區(qū)管理委員會按照市政府統(tǒng)一部署和要求，對園實行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一協(xié)調(diào)開發(fā)建設(shè)工作，為入園企業(yè)提供一站式服務(wù)。負責(zé)園區(qū)土地開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施與配套公用工程的建設(shè)、招商引資、投資經(jīng)營及同區(qū)的各項服務(wù)工作。
園區(qū)開發(fā)主體的選擇
從化工園區(qū)開發(fā)成本看，園區(qū)土地的開發(fā)費用主要包括三部分的投入：一是征地、拆遷、圍海造地和平整（挖方、填方）等直接耗費，即土地開發(fā)費用；二是管網(wǎng)、道路、綠化、公共建筑等非經(jīng)營性配套投入，即市政基礎(chǔ)設(shè)施配套費用；三是供水、供電、供氣、供熱、港口碼頭、通訊、網(wǎng)絡(luò)、污水處理等經(jīng)營性配套設(shè)施建設(shè)費用，即公用工程建設(shè)費用。根據(jù)上述三個方面開發(fā)費用及園區(qū)發(fā)展的資本來源和構(gòu)成，園區(qū)開發(fā)主體（負責(zé)園區(qū)開發(fā)的經(jīng)濟實體一園區(qū)投資開發(fā)公司）可分為以下兩種方式。
一是政府獨資型。即由市政府投資組建園區(qū)開發(fā)公司（即地方政府國資委管理的國營公司）來全面負責(zé)園區(qū)的開發(fā)和管理，上述三部分費用全部由政府前期投入。這種開發(fā)模式優(yōu)點在于決策迅速，能充分調(diào)動各方力量，有利于產(chǎn)業(yè)聚集，較好地體現(xiàn)政府規(guī)劃的意圖。但政府投資負擔較重，行政色彩較強，不利于發(fā)揮企業(yè)的積極性。
二是政府投資和企業(yè)投資相結(jié)合的方式。對于園區(qū)開發(fā)的前兩部分投資即土地開發(fā)費用、市政設(shè)施費用都是屬于投資大、周期長、收益低的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，僅通過土地出讓只能獲得部分回報。尤其是對于大多數(shù)臨海化工園區(qū)來說還需要通過較大面積的圍海造地或者需要通過大量的拆遷安置工程獲得土地，前期投入更為巨大；同時，為與其它化工園區(qū)形成比較優(yōu)勢從而有利于前期招商引資工作的開展，土地出讓價格又不能太高，所以園區(qū)開發(fā)單純從經(jīng)濟收益來講，可能是負回報；而且國家規(guī)定土地出讓都必須走招拍掛的程序，所以，一般商業(yè)公司都不愿輕易涉足。因此，財政雄厚的地方政府應(yīng)承擔這部分投入，因為政府不應(yīng)只看到眼前的土地出讓收入，而應(yīng)看到園區(qū)化工項目投產(chǎn)后源源不斷的稅收以及對當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展的帶動作用。但如果財政收入不高的地方政府，為降低投資成本，化工園區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)可考慮引入戰(zhàn)略合作伙伴和戰(zhàn)略投資者，通過其它優(yōu)惠措施調(diào)動企業(yè)積極性，吸引企業(yè)參與園區(qū)士地開發(fā)和配套基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。
公用工程建設(shè)部分的投入，由于屬于經(jīng)營性市政設(shè)施，能通過自身的經(jīng)營活動來自我補償和盈利，可按照商業(yè)化模式采用合資或合作方式成立專業(yè)的公用工程公司來提供，投資方是園區(qū)開發(fā)主體，另一方是國際上著名的專業(yè)公司，他們在世界其他化工區(qū)內(nèi)有良好的運營業(yè)績。這樣的組合，由于國際著名公司的參與，使投資商在技術(shù)上、運行上放心，既有利于招商引資，又可降低開發(fā)單位的投資壓力。
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