專家解讀 | 落實“無廢社會”戰(zhàn)略 推進美麗中國建設
摘要：“無廢社會”戰(zhàn)略是我國建設生態(tài)文明、實現(xiàn)美麗中國的重要抓手。為落實和推進“無廢社會”戰(zhàn)略，需要在新修訂的《固體廢物污染防治法》基礎上，針對固廢類型和固廢問題的特定階段，制定符合特定情形的策略和措施。按照經(jīng)濟價值和環(huán)境風險兩個維度評估不同類型的固廢，構建政府主導、企業(yè)主體、社會組織和公眾共同參與的固廢治理體系。按工業(yè)化、城鎮(zhèn)化階段，以美麗中國藍圖為指導，規(guī)劃詳細技術路線圖和“無廢社會”指標體系。建議當前應進一步完善固廢分類體系，培育固廢處理市場智能化和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，定期開展試點評估工作，推動全社會參與生活垃圾分類和進行多種固廢處理，建設“無廢社會”。
近年來，建設“無廢社會”已經(jīng)成為我國固廢治理的重要指引，也是建設生態(tài)文明、實現(xiàn)美麗中國的有力抓手。中國工程院在2017年提出《關于通過“無廢城市”試點推動固體廢物資源化利用，建設“無廢社會”的建議》和《關于建設“無廢雄安新區(qū)”的幾點戰(zhàn)略建議》，并獲重要批示[1]。國務院辦公廳于2018年印發(fā)了由生態(tài)環(huán)境部牽頭制定的《“無廢城市”建設試點工作方案》和《“無廢城市”建設指標體系》[2-3]。2019年，生態(tài)環(huán)境部確定了深圳、包頭、徐州、西寧等11個城市以及雄安等5個有代表性的新區(qū)/開發(fā)區(qū)作為“無廢城市”建設試點。至此，我國“無廢社會”戰(zhàn)略從概念提出、戰(zhàn)略研究到試點建設，正逐步走向戰(zhàn)略實施和落實。
我國“無廢社會”戰(zhàn)略以“無廢城市”建設為核心，其中，特別強調城市垃圾分類和處理。2017年由國家發(fā)展改革委與住房和城鄉(xiāng)建設部牽頭，制定了《生活垃圾分類制度實施方案》[4]，并將全國46個主要城市列為強制分類試點城市。2019年7月，上海正式實施新版《上海市生活垃圾管理條例》。北京、深圳也先后于2020年5月、9月強制實施垃圾分類，各試點城市和省（區(qū)、市）紛紛加大垃圾分類力度，逐步落實和踐行“垃圾分類就是新時尚”[5]。2020年4月29日，十三屆全國人大常委會審議通過修訂后的《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》（以下簡稱《固廢法》），對實現(xiàn)“無廢社會”戰(zhàn)略至關重要。《固廢法》充分體現(xiàn)了“無廢社會”的建設理念，進一步明確并細化了固廢種類及其相應的防治制度，強化政府及其有關部門監(jiān)督管理責任，對違法行為實行“嚴懲重罰”。明確國家推行生活垃圾分類制度，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，加強農(nóng)村生活垃圾污染環(huán)境防治，并強調個人、組織等全社會各組成部分對于固廢治理的主體責任[6]。在《固廢法》的指引下，“無廢社會”戰(zhàn)略成功與否關鍵在于具體落實。本文在討論“無廢社會”概念的內(nèi)涵和“無廢社會”戰(zhàn)略內(nèi)容的基礎上，針對戰(zhàn)略實施階段的任務和特征提出政策建議。
厘清“無廢社會”概念和實質
2017年，杜祥琬院士等提出建設“無廢雄安新區(qū)”的戰(zhàn)略建議，并進一步定義了“無廢社會”概念[7]，認為“無廢社會”即“通過創(chuàng)新生產(chǎn)和生活模式，構建固廢分類資源化利用體系等手段，動員全民參與，從源頭對廢物進行減量和嚴格分類，并將產(chǎn)生的廢物，通過分類資源化實現(xiàn)充分甚至全部再生利用，使整個社會建立良好的廢物循環(huán)利用體系，達到近零廢物排放，實現(xiàn)資源、環(huán)境、經(jīng)濟和社會共贏”[7]。其本質是循環(huán)經(jīng)濟加循環(huán)社會[8]。其內(nèi)涵是形成綠色循環(huán)發(fā)展的生活方式，以及固廢減量化、資源化和無害化的社會發(fā)展模式[9]。
“無廢社會”的目標是“零廢棄（Zero-waste）”。美國化學家保羅·帕爾默（PaulPalmer）1973年提出“零廢棄”概念，并成立“無廢系統(tǒng)公司（Zero-wasteSystemInc）”。20世紀90年代之后，“零廢棄”理念逐漸為社會接受[10]。2004年，國際零廢棄物聯(lián)盟（ZeroWasteInternationalAlliance）通過了第一個國際公認的“零廢棄（無廢）”定義，即“為保護所有資源，對產(chǎn)品、包裝和材料進行負責任的生產(chǎn)、消費及回收再利用。在此過程中，不焚燒并且不向土地、水或空氣排放任何威脅環(huán)境或人類健康的物質”[11]。其實踐也在全球范圍內(nèi)以不同形式展開。早在1995年，澳大利亞堪培拉就頒布了《零廢棄物2010年議案》，成為全球首個將“零廢棄物”作為官方目標的城市[12]。自此至今，許多西方城市也紛紛制定零廢棄物戰(zhàn)略，打造“零廢城市”、開展“零廢島”建設。
可見，“無廢社會”是一種理想的社會形態(tài)，在此形態(tài)下的社會生產(chǎn)和生活過程不產(chǎn)生廢棄物，或所產(chǎn)生的廢棄物被轉化利用成為有用的物質和能量，也可以稱為零排放社會。“無廢社會”建設遵循生態(tài)系統(tǒng)能量轉化利用和物質循環(huán)再生原理，實現(xiàn)資源高效利用、環(huán)境質量優(yōu)良、生態(tài)完整保護，是美麗中國的重要體現(xiàn)。建設“無廢社會”需要政府、企業(yè)、公眾共同參與，通過觀念和制度創(chuàng)新，廣泛形成人與自然和諧的綠色發(fā)展模式、生活方式和社會治理模式[13]。
明確“無廢社會”建設目標
作為美麗中國建設的重要內(nèi)容和抓手，“無廢社會”建設應服務于美麗中國建設目標。2018年5月習近平主席在全國生態(tài)環(huán)境保護大會上明確了到2035年、到本世紀中葉的“美麗中國”建設藍圖目標[14]。基于此，到2035年，我國應基本建成“無廢社會”，清潔生產(chǎn)和循環(huán)經(jīng)濟成為我國基本的生產(chǎn)模式和經(jīng)濟模式，“無廢產(chǎn)業(yè)”成為國民經(jīng)濟支柱產(chǎn)業(yè)，我國將從固廢產(chǎn)生大國逐步轉變成為廢物資源化利用大國；綠色低碳消費理念深入人心，引領社會生活方式和消費行為的根本轉變。到本世紀中葉，我國應全面建成“無廢社會”和美麗中國，實現(xiàn)固廢資源化和近零排放。經(jīng)濟社會發(fā)展與固廢的產(chǎn)生完全脫鉤[13]。
實施“無廢社會”戰(zhàn)略的重點和路線圖
現(xiàn)階段“無廢社會”建設的重點在于固廢的產(chǎn)生和處理。依照《固廢法》，固廢包括城鄉(xiāng)生活垃圾、建筑垃圾、工業(yè)固廢、農(nóng)業(yè)固廢以及危險廢物等。據(jù)估算，我國目前每年產(chǎn)生的固廢之中，農(nóng)業(yè)固廢約占47%，工業(yè)固廢約占30%，建筑垃圾約占18%。而城鄉(xiāng)生活垃圾和危險廢物的占比較小，分別約占比4%和1%[13,15-22]。固廢產(chǎn)生量隨著經(jīng)濟和社會發(fā)展而變化，基本遵循環(huán)境庫茲涅茨曲線的發(fā)展軌跡，即先隨著經(jīng)濟發(fā)展水平而增長，達到峰值后便開始下降。目前，我國不同固廢類型，其產(chǎn)生量變化趨勢不同，因而應對策略和措施必須分類采取。工業(yè)固廢已于2012年左右達到峰值后開始緩慢下降，建筑垃圾在總量上持續(xù)增長但增速逐漸穩(wěn)定，而城鄉(xiāng)生活垃圾則依舊處在加速上升階段。已達峰的廢棄物類型和將要達峰的類型并存，“無廢社會”建設面臨諸多困難與挑戰(zhàn)，同時迎來了重要機遇。因此，落實“無廢社會”戰(zhàn)略需遵循對固廢分類別、分階段治理原則，并制定具體的路線圖。
針對不同固廢發(fā)展階段采取不同策略分類施治
針對仍在加速增加的固廢，例如城市生活垃圾，應當以降低垃圾產(chǎn)生速率為重點。我國人均城市生活垃圾清運量近十年來略有上升，隨著城鎮(zhèn)化率和人民生活水平的進一步提升，城市生活垃圾總產(chǎn)生量還將繼續(xù)上升。因此，減少人均城市生活垃圾產(chǎn)生量是現(xiàn)階段城市垃圾治理的目標。針對總量還在上升但增速相對穩(wěn)定的固廢，例如建筑垃圾，應當以減少增量，提高資源利用率為主要目標，通過創(chuàng)新技術、完善管理體制和提高清運處理費用等方法來實現(xiàn)目標。而對于已經(jīng)達峰、總量開始下降的工業(yè)固廢，在持續(xù)減量的同時應當著重處理存量問題，進一步提高資源化利用率。
農(nóng)村生活垃圾和農(nóng)業(yè)固廢問題長期缺乏關注。目前，農(nóng)村生活垃圾和農(nóng)業(yè)固廢的處理機制還較為落后。特別是農(nóng)村生活垃圾總體缺乏分類回收運輸和末端處理體系。但農(nóng)村生活條件存在較大的地區(qū)間差異，因此各地應建立針對不同地區(qū)農(nóng)村特色的生活垃圾處理體系。農(nóng)業(yè)固廢在固廢中占比最大，應進一步加強生態(tài)農(nóng)業(yè)建設和廢棄物循環(huán)利用，盡快建立相應治理機制。
包括醫(yī)療廢物在內(nèi)的危險廢物作為對環(huán)境健康危害最為顯著的一種固廢，需要嚴格法律法規(guī)，提高處理技術水平，對危險廢物進行嚴格監(jiān)管（見表1）。
按經(jīng)濟價值和環(huán)境風險區(qū)分固廢
將固廢分為四種類型，以“無廢產(chǎn)業(yè)”和循環(huán)經(jīng)濟為核心，綠色低碳為導向，構建政府為主導、企業(yè)為主體、社會組織和公眾共同參與的固廢治理體系。
一是對于高價值、高風險的固廢種類，企業(yè)會自愿參與資源回收利用，但需要政府強化對企業(yè)或經(jīng)營個體規(guī)制，強制企業(yè)或經(jīng)營者做好污染防治工作，建立嚴格的懲罰機制。公眾和社會組織需要在這一過程中發(fā)揮監(jiān)督職能。二是對于高價值、低風險的固廢類型，如建筑垃圾，應盡量發(fā)揮市場主導作用，加快市場化、產(chǎn)業(yè)化和智能化發(fā)展。政府負責提供良好的產(chǎn)業(yè)環(huán)境，孵化創(chuàng)業(yè)公司，培育具有競爭力的企業(yè)參與市場競爭。三是針對低價值、高風險的固廢，應當由政府對廢物產(chǎn)生和處理企業(yè)嚴格管制，實施污染者付費原則，并在必要時提供相應補貼，通過特許經(jīng)營的方式將這類廢棄物交由有資質的企業(yè)處理，積極減量并嚴格控制有毒有害物質進入環(huán)境。四是低價值、低風險的廢棄物主要來自于居民和社會生活，因此要建立以個人、家庭及社會為核心的治理體系，要求居民、商業(yè)組織、政府部門及各企事業(yè)單位等承擔相應責任，深度參與廢棄物處理環(huán)節(jié)。倡導簡單生活，減少浪費和過度消費。同時，政府需要通過補貼、垃圾付費制度等多融資渠道將相應固廢業(yè)務外包給專業(yè)企業(yè)或個人，提高處理效率。總體而言，高經(jīng)濟價值的固廢要實現(xiàn)再生資源利用最大化，而高環(huán)境風險固廢則要盡可能實現(xiàn)最大化減量處理（見圖1）。
落實“無廢社會”需要制定技術路線圖
“無廢社會”建設的路線圖分為2025年、2035年以及2050年三個重要時間節(jié)點進行設計（見圖2）。
第一節(jié)點，2025年為工業(yè)化發(fā)展中后期和城鎮(zhèn)化發(fā)展中期，屆時我國將全面建成小康社會。固廢資源化利用總量規(guī)模顯著擴大，資源循環(huán)回收發(fā)展取得可觀收益,固廢對環(huán)境質量和人居生態(tài)環(huán)境的不利影響和潛在風險得到有效控制。
第二節(jié)點，2035年為工業(yè)化發(fā)展后期和城鎮(zhèn)化發(fā)展中后期，我國基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化，生態(tài)環(huán)境質量實現(xiàn)根本好轉，人居生活水平極大改善。極簡、低碳綠色消費成為基本生活模式。全面實現(xiàn)無害化、減量化和資源化。高風險固廢得到全面控制。基本形成資源高效循環(huán)的發(fā)展模式，經(jīng)濟社會發(fā)展與資源能耗、固廢產(chǎn)生基本脫鉤。
第三節(jié)點，到2050年后工業(yè)化時期以及城鎮(zhèn)化發(fā)展后期，綠色發(fā)展方式和生活方式全面形成，人與自然和諧共生，生態(tài)環(huán)境領域國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化全面實現(xiàn)，建成美麗中國。屆時，我國“無廢社會”建設將實現(xiàn)各類固廢嚴格減量，全面回收利用，實現(xiàn)資源化和零排放。固廢對人居生態(tài)環(huán)境的不利影響和潛在風險得到完全控制。經(jīng)濟社會發(fā)展與資源能耗、固廢產(chǎn)生完全脫鉤。綠色低碳循環(huán)的“無廢社會”全面實現(xiàn)。
在此基礎上，針對前兩個節(jié)點，可建立以每5年為一階段的詳細具體、易操作、可評估的中短期指標體系（見表2）。主要指標包括城市生活垃圾覆蓋率、不同固廢類別的處置率和利用率以及“無廢產(chǎn)業(yè)”的產(chǎn)值和就業(yè)等。
落實“無廢社會”戰(zhàn)略的幾點建議
為了加快實施“無廢社會”戰(zhàn)略，保證以上舉措順利推進，本文提出四項政策建議。
夯實固廢分類治理基礎
一是在《固廢法》的基礎上，建立固廢統(tǒng)計和監(jiān)測體系，明晰各類固廢的產(chǎn)生和處理現(xiàn)狀，以統(tǒng)計年鑒的形式向社會公開。二是依照各類固廢發(fā)展趨勢制定有針對性的治理措施，抓住不同固廢類型的“當務之急”，優(yōu)化行政和社會資源配置。當前固廢減量化亟須關注數(shù)量龐大的農(nóng)業(yè)固廢。另外，近期還應重點解決因抗擊新冠肺炎疫情而激增的醫(yī)療危廢處理問題，不斷完善現(xiàn)有危廢處理制度，特別是跨地區(qū)轉運處理問題。三是需要按照“經(jīng)濟價值—環(huán)境風險”的框架對固廢進行區(qū)分，并以此進一步明確政府、市場和居民在不同類別固廢當中的角色和作用。避免“一刀切”，形成差異化的有效治理體系。
大力支持固廢治理產(chǎn)業(yè)化和智能化
針對固廢治理的產(chǎn)業(yè)化，一方面是在《固廢法》的指導下，鼓勵支持收集、儲存、運輸、利用和處置等固廢全過程各環(huán)節(jié)實現(xiàn)市場化運作的方式，通過市場機制盡可能內(nèi)化固廢帶來的環(huán)境成本，最終形成完備的產(chǎn)業(yè)鏈。依法將長期以來存在的非正式再生資源回收體系標準化、規(guī)范化。通過職業(yè)化發(fā)展吸納相關勞動力，并培育固廢處理產(chǎn)業(yè)專業(yè)人才。探索現(xiàn)有體系中“拾荒人員”的持證上崗制度。另一方面，凡是適用于市場機制進行處理的固廢種類，必須充分發(fā)揮市場主導作用。在產(chǎn)業(yè)化發(fā)展中，應鼓勵利用綠色金融手段解決融資需求問題。除綠色信貸外，固廢處理企業(yè)應與金融投資機構共同探討綠色產(chǎn)業(yè)基金以及綠色債券、公募和私募基金等可持續(xù)證券的可行性，創(chuàng)新綠色投融資機制。不同政府部門應負責相應標準制定，并嚴格履行《固廢法》所明確的監(jiān)管職能。對于暫時缺乏市場機制的固廢處理，政府應盡力創(chuàng)造市場并提供良好的市場環(huán)境，通過產(chǎn)業(yè)政策扶持孵化相關產(chǎn)業(yè)。
支持鼓勵固廢處理的智能化發(fā)展，創(chuàng)新智能技術在固廢治理中的作用和方式。利用“互聯(lián)網(wǎng)＋”模式和大數(shù)據(jù)建立有效固廢監(jiān)管“云平臺”，鼓勵在固廢回收、運輸、分揀、處理上應用人工智能、5G、物聯(lián)網(wǎng)等技術。
加強“無廢社會”建設中的社會力量，深化公眾和社會參與程度
“無廢社會”建設主體是社會。應以生活垃圾分類為抓手，強化全民參與，助推環(huán)境友好行為模式。充分發(fā)揮單位、學校、社區(qū)組織和動員優(yōu)勢，調動個人垃圾減量、分類積極性。探索趣味化手段，鼓勵生活垃圾產(chǎn)生量自我監(jiān)測，獎勵垃圾減量行為。倡導公眾在日常生活中，自覺減少塑料袋使用，拒絕外賣、電子商務中過度包裝的行為，杜絕食物浪費。政府應為公眾監(jiān)督固廢處理不當行為提供便利，并作出積極回應。突出相關非營利組織在固廢處理中的角色，鼓勵其起到監(jiān)督政府、企業(yè)和引導公眾的作用。
跟蹤評估相關政策和試點
各類垃圾分類、循環(huán)經(jīng)濟等相關試點工作已進行多年，但缺乏對試點工作經(jīng)驗教訓的系統(tǒng)總結。因此，為了更好地落實“無廢社會”戰(zhàn)略，必須對相關試點按照進展情況定期組織科學、中立的第三方政策和項目評估。并根據(jù)評估結果及時調整政策措施，避免試點工作流于形式。總結試點工作的經(jīng)驗，為其他非試點城市或地區(qū)提供借鑒。
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