“十四五”期間亟須推進政策環評工作
《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》提出，要健全重大政策事前評估和事后評價制度，暢通參與政策制定的渠道，提高決策科學化、民主化、法治化水平。
實際上，自上世紀九十年代中期以來，黨中央、國務院多次發文要求對有重大環境影響的決策開展環境影響論證。2014年新修訂的《環境保護法》和2019年國務院頒布的《重大行政決策程序暫行條例》為政策環評開展提供了法律依據。作為政策事前評估的重要內容，政策環評亟須在“十四五”時期加強探索并做好頂層設計。
實踐探索較少，尚未在決策早期介入
與西方發達國家相比，我國在政策制定過程中尚無規范的環境影響評估程序，目前相關工作僅停留在理論研究和實踐探索階段。
在理論研究方面，生態環境部環境工程評估中心自2014年起依托“重大經濟政策環境評價”項目，對國外政策環評實踐進行了梳理，并借鑒世界銀行經驗提出了“預警+保障”的政策環評框架，編制了《經濟、技術政策生態環境影響分析技術指南（試行）》。國內一些研究人員也對政策環評的概念、程序、原則、指標體系、方法等開展過探索，但總體而言系統性不強。
在實踐方面，一些單位迄今已開展了十余個案例研究，評價對象包括新能源政策、鋼鐵行業轉型政策、城鎮化政策、農業政策、新能源汽車政策、物流行業政策等。然而，以上評價對象均為已出臺的政策，并且絕大多數是某一政策集合或政策方向，因此尚未實質性發揮源頭預防作用。
總體來看，我國政策環評主要存在以下幾個方面的問題，對其推廣和效用存在較大制約。
一是法律地位尚不明確。2003年開始實施的《環境影響評價法》僅要求對規劃和建設項目實施后可能造成的環境影響進行分析、預測和評估，并不包括政策。2014年新修訂的《環境保護法》要求國務院有關部門和省級人民政府組織制定經濟技術政策要考慮對環境的影響，但并未對形式和內容提出要求。2019年國務院頒布的《重大行政決策程序暫行條例》雖然明確要求對決策事項涉及的人財物投入、資源消耗、環境影響等成本和經濟、社會、環境效益進行分析預測，但也沒有對工作形式提出要求。此外，對于什么樣的政策需要開展政策環評、政策環評是單獨開展還是納入政策評估一道開展、評估質量如何保證等制度建設關鍵問題，現有法規也未做出規定。
二是技術體系尚不完善。與規劃和建設項目相比，一般來說政策的影響范圍更大、影響對象更多、影響的不確定性更強，并且政策往往具有政治屬性，因此政策環評需要有一套自身的理論方法體系。然而，迄今我國雖然也開展過一些相關研究，但主要集中在概念、原則、程序等方面，很少涉及技術方法。2020年頒布的《經濟、技術政策生態環境影響分析技術指南（試行）》只給出了一些環境影響識別方法，并未包含預測方法。盡管過去的案例研究也使用了一些定量方法，但絕大多數不是評價某一正在制定的政策，因此其適用性有待檢驗。總體而言，我國迄今尚未對政策環評適用方法進行過系統梳理和研究，技術體系尚不完善。
三是實踐探索依然較少。我國過去的政策環評探索很少針對某一具體政策，并且主要是事中和事后評估，迄今未發現在決策早期階段介入的案例。因此，過去的實踐盡管對我國政策環評工作推進有一定借鑒意義，但作用十分有限。一是對已發布政策開展評估，缺乏與政策制定部門的互動，沒有起到源頭預防作用；二是主要集中在產業政策、城鎮化政策等宏觀領域，沒有聚焦《環境保護法》重點關注的具體經濟、技術類政策；三是基本采用了規劃環評和項目環評的工作模式，沒有與我國復雜的決策體系和具體決策需求結合起來；四是沒有廣泛的社會公眾參與，沒有體現政策環評的政治屬性。
夯實法律基礎，開展試點探索
基于以上問題，對“十四五”期間我國政策環評工作提出以下幾點建議。
一是夯實政策環評的法律基礎。要推進政策環評工作全面開展，真正發揮源頭預防作用，首先必須夯實其法律基礎。建議修訂《環境保護法》時，將《重大行政決策程序管理暫行條例》的最新要求納入，并在內容上與其協調；在修訂《環境影響評價法》時，把可能對資源環境產生重大影響的政策納入評價范圍，并提出程序性要求。制定政策環評實施細則，對政策環評的對象、形式、審查等具體操作問題做出明確規定。從遠期來看還應推動將政策環評納入《立法法》及各類政策制定程序條例，從根本上提高政策環評的法律地位。
二是加強政策環評技術方法研究。2020年發布的《經濟、技術政策生態環境影響分析技術指南（試行）》為政策環評工作提供了一定的框架指導，下階段應重點加強技術方法研究，力求建立適合我國國情的政策環評理論方法體系。建立一套系統全面的指標體系和推薦算法，提高政策環評工作的效率。針對比較復雜的評估方法應開發決策支持系統，如成本—收益分析、人群健康影響評價、環境風險評價等。探索互聯網、大數據、人工智能等新一代技術在政策環評中的運用。近年來國外政策環評實踐對定量評估的要求日益提高，我國也急需加強相關技術方法研究。
三是開展政策環評試點探索。隨著我國決策科學化、民主化進程推進，以及政策環評法規基礎不斷夯實，亟須推進此項工作納入政府議事日程。其中，廣泛開展試點探索非常必要。通過試點工作，不僅可以對具體政策的優化起到實質性作用，而且可以積累經驗，爭取社會支持，為今后廣泛開展奠定基礎。在試點工作中，要發揮政府部門的積極性，鼓勵政策制定部門主動選取典型政策開展試點。發揮好生態環境管理部門在試點工作中的組織作用和業務指導作用，也要充分發揮國內各領域專家學者的作用，同時引導公眾、社會組織、企業等積極參與，形成全社會共同推進政策環評的良好氛圍。
四是建立政策環評實施機制。要推動政策環評從理論走向實踐，并最終成為綜合決策機制中的重要環節，必須建立明確可行的組織實施機制。建立一套科學、規范的篩選機制，用以判斷哪些具體政策需要開展環境影響評估，將其納入政策制定程序，成為政策過程的有機組成部分。明確政策制定部門和生態環境、自然資源等管理部門的職責，建立公眾、社會組織、專家學者等利益群體的參與機制，還要明確政策環評是單獨開展還是作為政策評估中的專題評估來開展。從國際經驗來看，為了保證工作質量，還需要建立針對成果報告的質量審查機制。
作者單位：生態環境部環境工程評估中心
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