基于案例的我國2014-2020年PPP項目退出示范庫原因分析
【谷騰環保網訊】摘要：選取2014年后財政部4批PPP國家示范項目中被“清退出庫”或“調出示范”的187個項目作為研究對象，檢索與分析其失敗原因，得到133個項目的失敗原因，然后將失敗原因分為8個大類，深入分析示范項目的4個主要失敗原因：不具備PPP模式實施條件、項目落地困難、未按時完成采購、項目示范性不充足。基于上述內容，從保障項目規范性、項目全生命周期示范性與項目可融資落地性三方面提出有關建議，以避免PPP項目的失敗。
1 引言
PPP作為一種政府提供公共產品和服務的方式，近年來在我國得到了廣泛的推廣和應用。但是由于PPP項目具有生命周期長、投資額巨大、參與方眾多、技術復雜等特點，對于地方政府和社會資本的建設與運營能力以及風險管理能力都有著較高的要求，而地方政府和社會資本常常對于PPP模式的內涵、運作機理、風險管理等認知不足或存在分歧，導致一些項目在實施過程遇到了諸多困難，甚至走向失敗。因此，對這些項目的失敗原因進行分析，從中總結經驗，可為未來PPP項目的實施提供參考。
早期對于PPP項目失敗原因的研究主要集中于2014年以前的項目，且對于“失敗”的定義主要依據項目的實施結果，例如“合作關系取消”、“項目中止”等標志。自2015年我國財政部建立PPP綜合信息平臺后，國內各級PPP項目統一納入信息平臺下的項目庫（含示范項目庫、管理庫）進行管理，2017年下半年起，財政部開始對于庫中項目進行動態管理，將不合規、不到位的項目調出管理庫，包括把四批示范項目調至管理庫甚至調出項目庫。基于此，國內一些專家和學者對于清退出庫的“失敗PPP項目”進行了研究，例如，周月萍和周蘭萍（2019）對PPP項目整體退庫情況進行梳理，從完善合規問題、項目及時終止、模式適時調整三個方面為退庫的PPP項目提供了破解困境的路徑[1]。陳鵬等（2019）核查了發生變動的173個PPP示范項目存在的問題，明確了PPP項目的規范管理要求，列表闡述了PPP項目操作流程與常見的違法違規現象[2]。
目前對于清退出庫PPP項目的研究主要集中于把握清退原則、分析未來動向，從較為宏觀的層面分析清退項目的失敗原因，但未對針對所有被清退出庫的財政部國家示范項目進行研究。基于此，本文完整地篩選出2014年以后四批國家示范項目的“調出”與“退庫”項目，對篩選出的項目的失敗原因進行檢索與分類，并采用文獻調研和專家訪談對主要失敗原因進行深入分析，從而對示范項目庫中的在庫項目與被調出或清退的失敗項目，以及對后續PPP項目的規范實施等提出針對性的建議。
2 我國2014-2020年失敗PPP項目篩選
2.1 篩選方法及數據來源
為了深入分析示范項目庫中部分項目被清理的原因，進一步明確PPP示范項目應當遵守的規范，本文將“失敗項目”定義為“清退出庫”及“調出示范”兩種。本文所研究的失敗項目的范圍為自2014年112號文公布第一批示范項目名單起至2020年2月5日，財政部PPP綜合信息平臺下的示范項目庫中被“清退出庫”及“調出示范”的全部項目。
在篩選過程中，本文作者完整截取了財政部公布的四批國家示范項目名單中的1148個項目，與截至2020年2月5日財政部PPP示范項目庫中的961個項目一一比對，尋找出名單中的差異項并進行記錄，最終篩選出被清退出庫及調出示范的共187個項目。
2.2 描述性統計
將示范項目庫中現存的961個PPP國家示范項目與篩選出的187個失敗項目按照一級行業領域進行劃分，得到領域分布如表1所示。用各領域失敗項目數量比上失敗項目數量與現存項目數量之和，得到該領域示范項目的失敗率。
示范項目庫中現存的961個項目與篩選出的187個失敗項目的省份分布如表2所示。用各省份失敗項目數量比上失敗項目數量與現存項目數量之和，得到該省份示范項目的失敗率。
3 失敗原因檢索與分析
3.1 失敗原因檢索
對篩選出的187個失敗項目的失敗原因進行查找檢索，檢索渠道主要包括財政部的政策文件、項目相關資料、PPP綜合信息平臺項目管理庫、PPP綜合信息平臺項目儲備清單、新聞與資訊，不同檢索渠道的使用情況如表3所示。
其中，對財政部政策文件的使用主要包括梳理《關于公布第二批政府和社會資本合作示范項目的通知》（財金[2015]109號）、《關于聯合公布第三批政府和社會資本合作示范項目加快推動示范項目建設的通知》（財金[2016]91號）、《關于進一步加強PPP示范項目規范管理的通知》（財金[2018]54號）中關于示范項目清退與調出的相關內容；項目相關資料主要為失敗項目本身在網絡上進行信息公開的文件，包括中標通知書等；管理庫信息主要為PPP綜合信息平臺項目管理庫中項目的具體信息與相關文件；儲備清單信息主要為PPP綜合信息平臺項目儲備清單中項目的具體信息與相關文件；新聞、資訊主要為新聞媒體、專業論壇等在網絡上發布的失敗項目相關信息。
通過各種渠道的細致檢索與比對，在187個失敗項目中，共計檢索出133個項目的失敗原因。
3.2 失敗原因統計
將133個項目的失敗原因進行分類，可分為8個大類：（1）不再繼續采用PPP模式；（2）未按時完成采購；（3）項目推進困難；（4）運作不規范；（5）項目依然處于準備階段，退入儲備清單；（6）項目投資金融發生較大浮動；（7）項目相關方面變更；（8）其他原因。部分大類下設次級分類，按照不同分類將檢索出的失敗原因匯總統計如表4所示。
3.3 主要失敗原因分析
本文基于專家訪談與文獻調研，對部分在檢索過程中出現頻率較高的失敗原因進行深入分析，探索可能存在的深層次原因。
3.3.1 不具備PPP模式實施條件
由于不具備PPP模式實施條件而被清退的項目包括TJ-新能源汽車公共充電設施網絡項目、KS-現代有軌電車項目、NJ-垃圾處理設施項目、WN-主城區城市集中供熱項目，這4個項目均為財政部第一批國家示范項目，由于第一批國家示范項目時間較早，當時我國PPP模式的政策與規范體系仍不夠完善，在示范項目的評審過程中對于是否具備PPP模式實施條件的把握不夠到位，故存在一部分示范項目不夠規范。
3.3.2 項目落地困難
由于項目落地困難而被清退的共有32個示范項目，在失敗原因的次級分類中占比最高，“落地難”作為我國PPP模式推廣過程中的一大難題，國內學者對于導致PPP項目落地困難的深層次原因也進行了一系列研究。
綜合文獻調研和專家訪談的結果，得到導致我國PPP項目落地困難的深層次原因如下：
（1）宏觀政策變化與完善。2014-2017年，國家大力推廣PPP在全國范圍內的應用，許多PPP項目“大干快上”，進入PPP綜合信息平臺項目庫。因為PPP是新生事務，政府、社會資本方和金融機構等各方對PPP及相關政策的理解與把握不到位，缺乏PPP人才，故對于這些早期入庫甚至評為示范的PPP項目，篩選與入庫審核等不夠嚴格[3]，導致部分不合適的項目入庫后難于落地。2017年下半年起，隨著《關于規范PPP綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金[2017]92號）和《關于進一步加強PPP示范項目規范管理的通知》（財金[2018]54號）的發布，財政部開展了對于項目庫與示范項目的核查與清理工作，加上政府隱性債務、資管新規等相關政策陸續出臺，宏觀層面發生了一些政策變化和完善[4]，使得一些早期入庫的PPP項目的出發點與實施條件發生了一些變動，部分項目因此落地受阻，被財政部清退出庫。
（2）PPP項目融資難，主要表現在資本金與債務資金兩個方面。①資本金籌措困難[5]。對于央企、國企而言，受到國資委降杠桿率特別是《關于加強中央企業PPP業務風險管控的通知》（國資發財管[2017]192號）的要求，央企投資者對PPP項目有較高的出表需求，努力尋找外部資金、進行結構化的融資安排，但《關于規范金融機構資產管理業務的指導意見》（銀發[2018]106號）等新規出臺后，銀行的理財資金等對此再鞭長難及，而由于PPP項目整體投資收益率不高，盈利能力難以覆蓋項目的長期風險[6]，市場資金對其投資信心不強、投資意愿較低，資本金難以籌措，出表更難。②債務資金獲取困難。對于央企而言，由于其體量大、實力雄厚、信用好，在落實資本金后，獲取債務資金并非難事。但對于民營企業而言，在承攬一些PPP項目后，自有資金不足，信用不足，將PPP項目應收賬款質押獲取銀行貸款難度較大，使得項目融資無法落地。
（3）地方政府主管和政策變動。一方面，當地方政府領導者換 屆后，常出現新官不認舊賬的情形，終止上一任政府領導創立的“政績工程”，或是出于清理地方債等的財政壓力的考慮，將一些處于初期階段的項目提前終止，導致原有項目無法落地。另一方面，對于一部分早期“打包打捆”的PPP項目，隨著時間的推移，項目的實施遇到困難，推進受阻，地方決定削減項目規模、拆分項目包捆，這也使得原有項目無法落地。
（4）項目各參與方認知不一致。雖然部委層面發布了大量PPP相關政策文件，但PPP立法依然缺失，不同部委之間的政策之間也存在不匹配甚至沖突現象，地方政府有時無所適從、協調困難；項目的不同主體對于PPP的認知和目的不同，社會資本方與政府之間的談判困難，導致部分PPP項目進展緩慢甚至無法落地。
3.3.3 未按時完成采購
一部分新建項目由于未能按時完成采購，被財政部調出示范項目名單或清退出庫。對于PPP項目的采購，首先需要滿足兩項限制條件，分別是完成項目實施方案的審批以及完成項目物有所值評價與財政承受能力論證。除了在采購方式選擇與采購流程中遇到的問題之外，PPP項目采購難還可能是由于項目本身的選擇與實施方案的策劃不夠到位。政府在項目前期策劃時對于項目的必要性論證不夠充分、可行性研究不夠到位、規劃不夠合理，都會導致項目本身存在瑕疵，再加上地方營商環境不佳等因素的綜合作用，往往導致項目采購文件沒有社會資本方響應，采購難以完成。
3.3.4 項目示范性不充足
在第8大類失敗原因中，有4個項目由于其他原因被調出示范庫而調入管理庫，這4個項目均已進入執行期，項目采購時間均未逾期，物有所值評價與財政承受能力論證都得到通過，項目正以相對規范的形式運作，但也可能由于示范性不充足而被調出示范庫。
隨著國家層面PPP相關政策的不斷出臺，PPP項目的實施質量也不斷提高，對于一些早期進入示范項目庫的項目而言，財政部需要對其是否典型、是否依然具有較強的示范性、項目本身是否存在亮點等進行評估，如果一個項目不夠經典、示范性不足，可能將被財政部調出示范名單。同時，對于采用PPP模式的項目整體比例不大的領域，例如醫療、城鎮綜合開發等，如果一個地區已經存在了一個醫療領域或城鎮綜合開發領域的PPP示范項目，已經能夠充分發揮示范作用，那么出于控制示范項目名額的考慮，該地區另一個相同領域的示范項目很可能被認為不再必要，因而被調出示范項目名單。
4 結論與建議
本文通過對國家示范項目中被“清退出庫”或“調出示范”的187個項目的失敗原因進行分析，得到了PPP項目的四個主要失敗原因并進行了詳細分析，據此可為我國后續PPP項目的實施提出以下幾點建議。
（1）地方政府應保障示范項目長期的規范性。地方政府應當嚴格按照中央相關政策規范實施PPP項目，保證項目合規，避免將PPP模式作為地方政府的變相融資工具和過度依賴土地財政等做法，與中央政府實施PPP模式以減少地方債務、促進改革、提高效率等目標保持一致。同時，地方政府應遵守合同，提升信用，保障示范項目長期的穩定性與規范性，避免新官不認舊賬等問題。此外，為了規范PPP項目實施過程中地方政府的行為，提高中央和地方不同政府部門之間的協調和治理能力，應大力推進PPP立法進程。
（2）項目參與方應保障示范項目在全生命周期的示范性。示范項目應當在各個階段中始終落實好合規性要求，避免出現違法違規現象而被調出示范項目名單或清退出庫。特別是在項目識別階段，政府應當做好項目前期策劃，明確項目定位，充分考慮項目是否具備PPP模式的實施條件，按照規范程序按時完成物有所值評價與財政承受能力論證。在項目準備階段，應當設計采用合理的風險分配框架，編制規范科學的項目實施方案并審核到位，選擇恰當的項目運作方式。在項目采購階段，應保證采購過程的競爭性與透明性，按時按要求完成采購。在項目執行階段，應當由社會資本或項目公司完成項目融資，禁止政府提供融資擔保，同時政府應轉變職能，加強監管與績效評價；在項目移交階段，應按合同進行移交，對移交的項目資產開展資產評估與性能測試。
（3）項目落地問題需及時有效解決。示范項目庫中尚未落地的項目應當加快落地進程，把握宏觀層面政策的最新動向，嚴格按照國家政策對項目開展實施，充分保障項目的合規性要求，規范完成項目的融資、建設和運營，為其它類似項目提供示范。針對融資難的問題，中央政府可出臺鼓勵金融機構包括保險等資金參與的政策，加強發揮中國PPP基金和省市政府基金為地方政府和項目增信的作用，社會資本也應積極與各類金融機構溝通，創新融資方式；對存量項目，則結合國家發改委和財政部2016-2017年有關PPP項目資產證券會（ABS）特別是2020年中國證監會與國家發改委有關基礎設施領域不動產投資信托基金（REITs）試點政策，盤活存量資產，籌措資金。對于進展不順利、沒有按時落地、不具備示范性的項目，應及時調出示范或清退出庫。
參考文獻
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[2]陳鵬,陳陽, 李立凱.加強PPP項目的合規性和規范發展[J].中國政府采購, 2019, (07): 58-61.
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[4]馬恩濤,李鑫. 我國PPP項目落地率及其影響因素研究[J].經濟與管理評論, 2019,35(02): 32-43.
[5]張寓.國有建筑企業參與PPP項目的融資問題及應對思考[J].現代營銷(下旬刊), 2020, (04): 58-59.
[6]武文超. PPP項目落地實施難問題分析與對策研究[J].決策探索(下), 2019, (12): 18-19.
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