環境基礎設施領域應用PPP模式的主要制約因素研究
【谷騰環保網訊】摘要：環境保護領域是推廣應用PPP模式的重要行業領域之一，近年來，PPP模式在該領域的推廣應用不斷發展，同時也涌現出了一些問題，形成了該領域推廣應用PPP模式的制約因素。本研究分別從理論研究和案例分析兩個方面，以研究文獻與實際案例為研究基礎，對環境基礎設施領域推廣PPP模式的主要制約因素進行了歸納、分類及因素間關聯關系分析，由此可對環境基礎設施領域PPP政策的制訂及實踐提供借鑒。
1 概述
環境保護是推廣應用PPP模式的重要行業領域之一，是國家發展改革委2016年出臺的《關于切實做好傳統基礎設施領域政府和社會資本合作有關工作的通知》中重點支持的七大傳統基礎設施領域之一。隨著PPP模式近年來的推廣應用規模不斷擴大，在環境基礎設施領域也涌現出一些問題，形成了該領域推廣應用PPP模式的制約因素。本研究分別從理論研究和案例實踐分析兩個方面，以研究文獻與實際案例為研究基礎，對環境基礎設施領域推廣PPP模式的主要制約因素進行了歸納、分類和分析，對環境基礎設施領域PPP政策的制訂及實踐提供借鑒。
2 基于文獻研究的角度
2.1 文獻搜集
首先，對現有的相關文獻進行搜集，搜集的關鍵詞主要包括“PPP”相關詞匯（“BOT”“政府與社會資本合作”等）、“環境基礎設施”相關詞匯（“污水處理”、“垃圾焚燒”等）、“主要制約因素”相關詞匯（“阻礙”、“問題”等）。
其次，對于搜索到的文獻，考慮根據其與主題的相關度、論述深入性等進行篩選，篩選標準包括（以下標準并不要求同時滿足）：研究對象是否是環境基礎設施類的PPP項目；文獻中的相關觀點是否有足夠支撐（案例分析或數據分析）；對因素/問題的成因是否有進一步的前溯分析或關聯分析；是否提到了較具時效性的問題等。由此得到可作為本文理論研究基礎的文獻列表見表1。
2.2 主要制約因素歸納
通過對文獻列表中所列文獻的詳細閱讀與歸納總結，得出這些文獻中提出的環境基礎設施推廣PPP模式的主要制約因素，將各主要制約因素及其簡要解釋表示見表2。
3 基于案例分析的角度
本文對從文獻、新聞報道、公共媒體資料等內容中搜索、篩選得到的經歷過失敗的環保PPP項目進行了概況介紹與簡要分析，其中，“失敗”指項目在某一階段出現了嚴重影響項目進行的重大問題，若該問題最終解決、項目得以進行，則認為項目在某一階段失敗；若問題未得到解決、項目無法繼續（如被回購等），則認為項目徹底失敗。通過對這些案例的具體分析，本文歸納出了導致各個項目在某一階段失敗或徹底失敗的主要制約因素。
3.1 案例背景與概況
經搜集、篩選后得到的案例共有6個，這些案例的背景情況可以簡要表示見表3。
3.2 案例分析
下面將對各個案例在某一階段失敗或徹底失敗的原因進行進一步分析。
（1）對案例1的分析
該項目經歷了失敗和成功兩個階段，在此對失敗階段的教訓作出分析。
在2003年進行項目招標時，大連市政府在缺乏充分專業性咨詢的情況下直接復制工程招標的方法思路進行公開招標，招標文件不完善[16]。確定中標人后，政府與中標人開展了頻繁談判，由于招標文件缺乏最為重要的特許經營協議及其他關鍵條款，雙方談判的內容大多涉及特許經營協議中的關鍵條款（如中標人一直要求政府增加垃圾處理補貼費），并且難以達成共識。2008年，項目正式宣告停滯失敗。
由此得出該案例前期失敗的主要原因是：缺乏專業性的充分咨詢，項目前期工作不到位，政府PPP管理水平不足，采購過程草率而不規范，這些都會導致后續談判過程冗長、難度大，難以達成共識。
（2）對案例2的分析
該案例遇到的問題主要是兩個方面：一是在垃圾處理過程中，垃圾滲瀝液難聞的異味和垃圾焚燒產生的由致癌因素的二噁英氣體給附近的居民帶來了恐慌，因此遭到了公眾的反對、頻繁投訴，為解決此問題，目前該廠已經做出的措施包括提高環保標準、請新聞媒體人士到廠考察調研并向公眾宣傳等；二是由于在合同中，與財政補貼發放的具體內容（如數量等）并沒有明確的規定，項目公司只得到了很少的政府補貼，面臨較嚴重的收益不足情況[17]。
由此得出該案例出現較大問題的原因是：公眾反對與政府補貼機制規定不明確，其中公眾反對的原因部分在于對地方政府監管的實際效果缺乏信任，部分在于項目選址時缺乏必要的聽證程序。
（3）對案例3的分析
該案例出現的問題主要有兩方面。一是污水處理廠污染了居民自來水的水質，導致公共利益嚴重受損，引起附近居民強烈反應，這與在該項目中缺乏全程監管有關。二是當地政府在簽約時僅從當時的市場條件出發，在信息不充分的情況下簽署了有害公共利益的合同，在簽約后才因對簽訂的價格不滿又單方面要求重新談判、降低承諾價格，且態度頻繁轉變，導致談判時間過長；這一方面反映出了當地政府前期工作做得不好，相關經驗缺乏、管理水平不高；另一方面反映出當地政府缺乏契約精神，政府信用不足。
由此得出該案例出現較大問題的原因主要有：公眾反對，監管體系不夠完善，政府PPP管理水平不足，項目前期工作不到位，政府信用水平不足。
（4）對案例4的分析
該案例出現的問題主要是：長春市政府在2003年廢止了在2000年項目簽約時為支持項目而頒布的《專營辦法》，而匯津公司認為這摧毀了項目運營基礎，從而與長春市政府發生法律糾紛，最終以長春市政府回購污水處理廠告終。事實上，長春市政府廢止《專營辦法》是為貫徹國辦發[2002]43號文，該通知頒布于1998年，是為了禁止地方政府為引入境外投資者進行基礎設施項目的建設而作出固定回報承諾而頒布的，本案例項目屬于該通知禁止的范疇，卻仍于2000年成功立項投產，體現出當時項目的前期工作（尤其是報批）出現了問題。
由此得出該案例出現較大問題的原因主要有：項目前期工作不到位，政府PPP管理水平不足。
（5）對案例5的分析
該案例出現的主要問題是：工程建成后，配套管網建設、排污費收取等問題遲遲未能解決。問題背后的原因有：該污水處理廠位于東湖開發區，開發區計劃將配套的污水收集管網與道路同步建設，但是一直缺乏相應資金，而城市污水管網建設的負責機構（武漢市城投集團）的資金也未能跟上；污水處理廠的污水來源城區在武漢市規定的排污費收取范圍之外，這導致污水處理廠缺乏經費來源，與此相關的協商工作耗時長久。
由此得出該案例出現較大問題的原因主要有：配套政策不完備，政府PPP管理水平不足。
（6）對案例6的分析
該案例出現的主要問題是受到附近居民的強烈反對，因此正在考慮搬遷。事實上，該垃圾焚燒發電廠的各項指標均符合環保部門規定的標準，但是立項前的確并未征求過附近居民的意愿，而且該廠地址又太靠近生活區與商業區，公眾認為垃圾焚燒處理會對自己的日常生活與身體健康產生重大影響。
由此得出該案例出現較大問題的原因主要有：項目前期工作不到位，公眾反對，項目選址不當。
3.3 主要制約因素歸納
將上節分析得到的主要制約因素進一步歸納，總結見表4。
4 結論與建議
4.1 環境基礎設施領域應用PPP模式的主要制約因素及關聯關系
本文從理論與實踐兩個視角對環境基礎設施領域應用PPP模式的主要制約因素進行了識別，將表2、表4中識別出的主要制約因素進行匯總和整合，得到主要制約因素列表，見表5。
為深入分析表5所列主要制約因素之間的關系，本文借鑒系統動力學理論，試圖研究主要制約因素之間的因果關系，發現部分因素之間的確存在強弱不一的因果關系（有些因素在一定程度上構成了另一些因素的“因”），故梳理得到因果關系如圖1、圖2所示。其中，圖1表示了部分主要制約因素之間的因果關系，圖2為圖1中“社會資本參與積極性不足”相關內容的進一步細化；此外，在圖中，對“果”隨“因”增強而增強的因果鏈標記“+”符號，稱其為正極性關系，反之標記“-”符號，稱其為負極性關系。同時，從圖1中可以發現4個主要的正反饋回路，將它們整理如圖3所示，回路中的各因素可能會呈現持續相互增強或持續相互削弱的態勢。
對一些主要因果關系的具體分析如下：
（1）由于缺乏PPP方面的專業性充分咨詢、缺乏示范案例作為參考，政府可能會對相關內容與經驗缺乏認識，從而表現出較低的PPP管理水平；
（2）政府的PPP管理水平不足，又可能會導致政府在PPP項目執行時出現問題、在信息搜集不足與分析不足的情況下訂立合同（從而導致后續反悔，影響政府信用水平）、對環保PPP項目的監管不足等問題；
（3）一些因素在互有關聯的同時，共同形成了PPP項目設計問題：若PPP項目的風險分擔機制不完善，或沒有合理的動態測評機制，該項目就可能出現缺乏合理的系統性定調價機制、補貼機制規定不明確等問題；若配套政策的可落實性及實際效果存在不足，就可能會導致與項目相關的財稅優惠、綠色債券等政策的支持力度不足，從而不能達到降低企業融資成本、鼓勵社會資本投資的效果；
（4）一些因素在互有關聯的同時，共同形成了PPP項目執行問題，例如，立項審查不到位，可能會導致一些盈利模式不成熟、經營性差的項目通過立項，從而造成不利影響，這兩個制約因素都可以歸為PPP項目執行問題；同時，項目采購過程不規范也是PPP項目執行問題的構成之一；
（5）政府信用不足、PPP項目設計問題、PPP項目執行問題會導致社會資本參與PPP項目的積極性不足，這對項目所在地的經濟發展水平又有不利影響。
4.2 建議
（1）完善相關法律法規
表5中“相關法律法規不完備”是沒有被歸入關聯關系圖（圖1）的兩個主要制約因素之一。法律法規對PPP項目本身、對PPP發展具有重要而深遠的影響，在法律層面對政府與社會資本合作的合同文本必要內容進行規定、對雙方的爭議解決協調機制進行規定，尤其是在環境基礎設施細分領域專門出臺有針對性的PPP政策，對解決很多制約問題都有積極意義。
（2）全面提高政府PPP管理水平
結合本文識別的制約因素及其之間的關系，政府若想提高PPP管理水平，可以從許多方面入手，重視專業性的充分咨詢；推動試點示范項目的打造、評價與經驗總結推廣；開展相關人員學習培訓等。除此之外，地方政府要想長期性或短期性地引入優秀的管理人才（包含PPP人才），也需要提升當地的經濟發展水平，以提高智力勞動的報酬、增強對人才的吸引力。
（3）立足行業特點創新環保PPP項目設計
環保PPP項目涉及垃圾處理、污水處理等領域，可以根據這些領域業務本身的交易特點及技術特點，對項目的盈利模式/經營模式進行創新性的商業設計，以提高項目本身的經濟性；也可以利用EOD模式（Ecology-OrientedDevelopment，生態導向開發），利用產業整合、權益整合、溢價回收等方式提升環保PPP項目對社會資本的吸引力。
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作者簡介：
杜妍慧，女，生于1998年，山西人，清華大學建設管理系博士研究生，研究方向：政府和社會資本合作（PPP）、基礎設施投融資。電話：15695216739；郵箱：duyh20@mails.tsinghua.edu.cn。
伍迪（通訊作者），男，生于1988年，黑龍江大慶人，博士，高級工程師，副研究員，中國國際工程咨詢有限公司研究中心副處長，研究方向：政府和社會資本合作（PPP）、基礎設施投融資。電話：18210283598；郵箱：wudi06@126.com；地址：北京市海淀區車公莊西路32號中咨大廈，100048。
王守清，男，生于1963年，福建人，博士，教授，清華大學建設管理系教授暨清華大學PPP研究中心首席專家，研究方向：政府和社會資本合作（PPP）。
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