打破地方行政區隔 強化綜合生態保護
【谷騰環保網訊】當前，我國大江大河流域整體性生態保護布局逐漸形成，一些區域性生態保護規劃或政策也相繼出臺。但在日常生產及生態治理執法實踐中，實現區域性綜合生態系統保護和可持續發展仍然面臨諸多矛盾和問題，其中的突出矛盾在于，區域生態保護及高質量發展所需的系統協調性與地方行政區域的分割性之間的矛盾。
隨著我國自然生態保護由點及線、由平面到立體空間的逐次展開，包括流域在內的區域性綜合性生態保護成為我國自然生態保護與治理的發展趨勢和目標。我國當前已經在技術規劃、黨內法規和政策乃至法律層面加強區域性協同生態保護治理和可持續發展。
首先，區域性發展規劃或技術指南陸續出臺。比如，今年7月中央全面深化改革委員會審議通過了《青藏高原生態環境保護和可持續發展方案》，中共中央、國務院10月印發了《黃河流域生態保護和高質量發展規劃綱要》，生態環境部12月印發了《規劃環境影響評價技術導則 流域綜合規劃》等。
其次，區域性生態保護法律法規陸續出臺，為區域生態保護和污染治理提供法律保障。在法律層面，《環境保護法》第20條明確規定，國家建立跨行政區域的重點區域、流域環境污染和生態破壞聯合防治協調機制，實行統一規劃、統一標準、統一監測、統一防治措施，為區域性生態保護執法奠定了立法基礎。今年3月正式施行的《長江保護法》，為長江流域系統性整體性自然生態保護提供有力的法律保障；《黃河保護法》已于今年10月通過國務院常務會議討論，并提交全國人大常委會審議。在法規方面，《淮河流域水污染防治暫行條例》于20世紀90年代即已出臺，并于2011年進行修訂；《太湖流域管理條例》也已出臺十年。
第三，在具體行政監管執法機制方面，逐步加強區域性監管機構和人員配置，為統一監管執法提供組織機構保障。除了已有的流域或區域性監管協調機構比如長江、黃河等七大流域管理機構外，國家還在探索逐步對區域性自然生態要素進行統一監管，推行領導責任制，比如2016年底開始推行的河長制、湖長制以及2020年開始推行的林長制。
盡管如此，區域性自然生態保護仍面臨諸多問題。當前陸續出臺的區域性發展規劃或者技術標準大多限于技術層面，解決監管執法難題還需要強有力的法律和政策保障。當前區域性自然生態保護立法雖已初具規模、立法位階不斷提升，但是應該看到，個別法律法規在理念上并非完全從綜合性生態系統保護的角度出發，而且無論是河長制、湖長制還是林長制，整體仍屬于分而治之的思維方式，其組織任命及人事管理仍受制于地方政府，與真正實現山水林田湖草沙系統治理的綜合生態系統保護尚存差距。
破解上述難題，實現區域性綜合生態系統保護，筆者建議從以下方面著手。
首先，加強立法保障。在當前立法部門正組織研究出臺環境法典之機，加強區域性綜合生態系統保護的系統化梳理與體系性整合，將區域內生態系統綜合保護過程中面臨的共通性的問題，比如，區域聯合執法機制、區域內生態補償機制等納入法典內容。同時，在單行法如《黃河保護法》等區域性生態保護法制定過程中加強包括保護水資源在內的綜合生態系統保護；加強各立法間的協調配合。
其次，加強《全國生態功能區劃》與地方自然生態保護規劃的銜接。各地方政府應依據《全國生態功能區劃》或相關規劃指引，出臺適用于本地區的技術規劃或實施指南，加強全國自然生態系統的一盤棋治理。
第三，強化重點生態區域的聯合執法機制。除《環境保護法》等規定了聯合執法機制外，《青藏高原生態環境保護和可持續發展方案》等區域性保護規劃中也對區域聯合執法機制進行明確規定。比如，加強生態保護區域內上級政府的統籌協調；推進區域內地方生態環境執法部門間的信息共享與交流機制等。應該注意的是，區域性聯合執法機制并非“一刀切”，加強自然生態區域的系統性保護，重在保護目標的一致性、保護方法的綜合性以及執行標準的統一性，并非打亂各級地方自然生態監管執法部門的執法節奏。應允許地方政府在執法人員調配、具體時間安排等方面靈活安排，允許各級地方政府根據本地區經濟、社會實際、地區資源稟賦、生態流量以及民族分布特點，制定并施行適用于本地區的政策。
作者單位：中國社會科學院法學研究所
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