完善監督管理體系 助推黃河流域高質量發展
【谷騰環保網訊】黃河流域是我國“兩屏三帶”國家生態安全戰略格局的重要組成部分。由于黃河流域水資源嚴重短缺、生態系統十分脆弱，長期以來以農業生產、能源開發為主的經濟社會發展方式與流域資源環境承載能力不相適應，導致生態安全形勢嚴峻。筆者認為，可以通過完善黃河流域生態環境監管體系，加強黃河綜合治理體系和能力建設，解決黃河流域高質量發展中存在的問題。
黃河流域生態環境保護與監管現狀
近年來，黃河流域各省（自治區）不斷加強生態環境保護，實施了一系列生態環境保護重點任務與生態工程，推動生態環境保護工作取得積極進展。
有序推進生態保護紅線劃定和監管。據統計，黃河流域9省（自治區）共初步劃定生態保護紅線面積129.27萬平方公里，占9省（自治區）陸域國土面積的36.61%。同時，9省（自治區）穩步推進生態保護紅線監管工作，寧夏回族自治區率先出臺《寧夏生態保護紅線管理條例》；四川省、山西省等積極推動開展勘界定標試點工作；青海省在全國生態環境監測領域率先建立“青海生態之窗”遠程高清視頻監控系統，并與國家生態保護紅線監管平臺實現對接。
開展覆蓋水氣土生態全要素的生態環境監測。全流域共設置地表水國控手工監測斷面147個，實現每月監測一次。除國控站點、地方運行空氣質量站等大氣常規監測外，汾渭平原多個城市開展了顆粒物組分自動監測和多項大氣污染物的衛星遙感監測。已基本建成國家土壤環境監測網，在黃河流域中上游省、自治區共布設近1萬個監測點位。
以解決突出生態環境破壞事件為契機，強化生態環境保護監管。黃河沿線地區以解決突出生態環境問題為契機，認真貫徹落實黨中央決策部署，實行最嚴格的生態環境保護制度，著力解決產業結構、能源體系、空間布局調整過程中存在的問題。甘肅祁連山生態環境保護由亂到治：地質環境得到恢復、生態流量得到落實、旅游項目得到整治；寧夏開展“賀蘭山生態保衛戰”，關停了保護區內所有煤礦、非煤礦山、洗煤儲煤廠等；陜西共拆除秦嶺違建別墅1185棟，全面整治秦嶺北麓、西安境內違建別墅問題。
但與此同時我們也能看到，黃河流域以脆弱的生態系統支撐著全流域經濟社會快速發展，其生態環境保護與監管也面臨著一些突出困難和問題。
一是流域生態環境監管體系有待進
一步完善。黃河流經9省（自治區），流域生態環境監管需要依靠一系列配套政策和技術規范所構建的監管制度體系。但目前缺少整體性的生態環境質量改善頂層設計指引，流域生態補償、生態環境監測網絡建設、預警機制建設、生態修復治理、成效評估等各項制度尚未形成行之有效的技術標準。
二是流域生態環境監測網絡尚不健全。當前，黃河流域各省（自治區）生態環境、自然資源、林草、水利等部門各自建立了不同形式不同程度的監測網絡，但較為零散、不成系統，數據難以整合，監測范圍和要素覆蓋不全，缺乏業務化運行的監管機制，無法為黃河流域實施系統性生態環境監管提供全面支撐。監測手段仍以地面和人工監測為主，監測頻次較低，監測數據的快速獲取能力不足。
三是生態環境監管能力建設亟待加強。目前，黃河流域的基層監管執法部門普遍存在執法手段落后、執法裝備不足、環境執法信息化水平較低等狀況，導致國家頂層設計的各類配套政策無法充分發揮效力。同時，黃河流域生態環境監管部門與相關職能部門之間存在職權融合度不夠的問題，流域管理體制條塊分割、多頭管理問題依然存在，流域生態環境監管與聯合執法力量比較薄弱，無法迅速調動其他職權部門統一執行。
四是業務化的生態預測預警能力尚未形成。目前，黃河流域生態環境預警工作開展情況相對較好，大多數省（自治區）開展了基于實況監測數據啟動預警的能力建設，部分地區已經初步形成監測自動報警響應體系。但在生態環境預測預警方面，除了上游三江源地區以外，其他區域基本仍處于起步階段，尚未建立起科學高效的預警機制。此外，受行政管轄地域限制，存在流域上下游信息交流不通暢、有時難以協作的問題。
強化黃河流域生態環境監管的對策建議
第一，加強生態環境監管頂層設計。研究制定《黃河流域生態環境監管方案》，系統性、戰略性、長遠性謀劃黃河流域生態環境監管目標和任務，推動將黃河生態環境監管任務納入相關國家專項規劃。構建覆蓋調查監測、評估預警、考核評價、監督執法、責任追究等各環節的生態環境監管制度體系。整合全國生態狀況變化遙感調查評估、衛片執法檢查評估、“綠盾”自然保護區監督檢查等專項行動，并與日常監管相結合，建立健全跨區域、跨部門協調機制。
第二，建立流域生態調查與評估機制。以遙感分析與野外核查相結合的方式，每年開展一次全流域生態狀態調查評估，及時掌握生態系統動態變化情況。重點加強流域生態保護紅線、自然保護地等重點區域人類活動遙感監測評估。定期組織開展衛片執法檢查，監督檢查人類活動對生態環境系統破壞情況，開展相關問題專項整改。
第三，強化流域生態環境監測網絡建設。結合黃河流域生態環境監測能力現狀，建設黃河流域天地一體化生態環境監測網絡，優化生態環境質量、污染源監測布設網絡等，提升黃河上中下游的生態環境質量監測能力，快速、準確、實時獲取流域監測數據，實現流域監測的全方位、實時化、信息化。構建黃河上游水源涵養能力、中游水土保持能力、下游河口濕地保護等綜合評估與預警模型，動態了解和監測預警資源環境承載能力變化情況。
第四，創新生態環境保護監管機制。黃河流域省級層面建立聯合會商機制，加強監測信息匯聚共享與技術協作，利用大數據技術建立統一生態環境監管平臺，建立日常監管臺賬，實現常態化監管和全流域資源共享。及時評估和預警生態風險，提高流域生態環境管理決策科學化水平，實施環境風險聯合預警和管控，提高預警信息可信度和反應速度。完善區域聯動的應急響應與調度支援機制，省級層面形成有效應對流域內突發生態環境事件的能力。
作者單位：生態環境部南京環境科學研究所
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