全面推動生態環境損害賠償制度向縱深邁進
【谷騰環保網訊】編者按
2017年，中辦、國辦印發了《生態環境損害賠償制度改革方案》，要求自2018年1月1日起，在全國范圍內試行生態環境損害賠償制度。2020年，民法典正式出臺，將生態環境損害賠償制度納入法律框架。為適應法律和實踐的新形勢，推動改革工作向法治化、常態化、規范化轉化，日前，生態環境部等14家單位印發《生態環境損害賠償管理規定》（以下簡稱《規定》），全面、系統規定了生態環境損害賠償的任務分工、工作程序、保障機制。
為促進《規定》的落實落地，本報今日起開設“貫徹落實《生態環境損害賠償管理規定》系列解讀”欄目，特邀專家學者圍繞《規定》出臺的重要意義、生態環境損害賠償制度改革工作進展情況、在實踐運行中面臨的挑戰、如何推動相關政策和制度形成合力等問題，從不同角度進行深入分析解讀，以饗讀者。
近日，生態環境部聯合最高法、最高檢和科技部、公安部等14家單位印發了《生態環境損害賠償管理規定》（以下簡稱《規定》）！兑幎ā返挠“l標志著生態環境損害賠償工作將成為常態化工作，建議從強化立法、健全制度、完善技術、提升能力四個方面著手，讓生態環境損害賠償制度成為筑牢習近平生態文明思想的堅強保障，促進精準治污、科學治污、依法治污的有力手段。
一、生態環境損害制度改革工作常態化的重要意義
（一）筑牢習近平生態文明思想的法治屏障
黨的十九屆四中全會提出，“實行最嚴格的生態環境保護制度，全面建立資源高效利用制度，健全生態保護和修復制度，嚴明生態環境保護責任制度”。生態環境損害賠償制度改革以“環境有價、損害擔責”為基本原則，是“用最嚴格制度最嚴密法治保護生態環境”的具體體現，是貫徹習近平生態文明思想的具體舉措。改革明確授權地方政府作為賠償權利人，壓實了地方政府的生態環境保護職責；強化違法主體責任，提高違法成本。同時，這項改革以民事法律手段推動生態環境損害賠償和修復，是對原有管理方式的有效補充。
（二）打贏污染防治攻堅戰的堅強保障
生態環境損害賠償工作是守護人民群眾環境權益的重要保障，是深入打好污染防治攻堅戰的重要組成部分。2021年，全國各地共計辦理涉及大氣污染案件1791件；辦理涉及水污染案件2037件；辦理涉及土壤污染案件1321件，通過生態環境損害賠償案件辦理，推動修復土壤547.57萬立方米、林地1035.22萬平方米，生態環境損害賠償制度為打贏污染防治攻堅戰提供了堅強保障。
（三）推動精準治污、依法治污的有力手段
2019年的中央經濟工作會議強調，要打好污染防治攻堅戰，突出精準治污、科學治污、依法治污，推動生態環境質量持續好轉。各地多渠道開展生態環境損害賠償案例線索篩查工作，針對不同案件提出因事施策的賠償或恢復方案，落實“一例一策”的精準治污要求；生態環境損害鑒定評估堅持全面調查、精準溯源、科學定標、準確評估的工作原則，科學制定恢復方案，合理確定賠償數額，體現了科學治污的核心要義；生態環境損害賠償通過磋商和訴訟的有效融合，鼓勵義務人自愿承擔修復義務，成為依法治污的有力手段。
二、當前生態環境損害賠償制度改革的問題與挑戰
一是制度層面的挑戰。生態環境損害賠償制度在實踐運行中還存在一些問題。首先，啟動條件不明確！渡鷳B環境損害賠償制度改革方案》對“其他嚴重影響生態環境后果”并無統一的界定，實踐中各地對此認識不一，影響了生態環境損害賠償制度的深入推進。其次，實踐中還存在公益訴訟與賠償磋商銜接不到位的問題。最后，環境執法案件與生態環境損害賠償啟動銜接不足。由于基層生態環境部門由不同部門分別開展行政執法和生態環境損害賠償工作，兩項工作間缺乏有效銜接，導致案件線索少、移送難，影響“應賠盡賠”目標實現。
二是技術層面的挑戰。生態環境損害鑒定評估是一個全新的領域，缺乏基礎性研究和歷史積累。我國各類生態系統領域基礎研究相對薄弱，底數不清，生態環境損害基線的確定難度大。盡管生態環境部圍繞關鍵環節和環境要素等方面謀劃了5個系列的技術標準體系，并印發了總綱等6項國家標準，初步構建了統一的技術標準體系，但森林、濕地等生態類標準尚未建立，制約了生態環境損害鑒定評估工作發展。
三是工作層面的挑戰。生態環境損害賠償制度改革工作涉及生態環境、自然資源等職能部門，從案例實踐來看，以生態環境部門辦理的環境污染類案件為主，其他部門提起的生態環境損害賠償案件偏少。此外，基層工作能力尚顯不足，各地基本是生態環境局法規部門工作人員兼職承擔改革工作，對改革工作投入有限；另外，生態環境損害賠償工作涉及領域廣泛，對專業知識要求較高，基層工作人員實際工作能力難以匹配不斷提高的工作要求。
三、生態環境損害賠償制度的優化路徑
（一）推動生態環境損害賠償制度納入立法
一是結合環境法典編纂，推動生態環境損害賠償工作。統一法律專業用語，統籌民事、行政、刑事法律責任的銜接，以及統籌磋商和環境公益訴訟、民事訴訟、行政執法、刑事附帶民事訴訟的銜接。二是結合國家公園法等相關法律草案的起草審議，納入生態環境損害賠償的內容。生態環境損害賠償制度涉及農田、森林、草原等方方面面，目前已有的法律體系還沒有完全囊括生態環境損害賠償制度的具體要求，結合正在制修訂的法律推動將改革制度成果納入法律體系。三是從法律層面統籌各類資金的使用，將部分罰款和罰金納入生態環境損害修復的資金范圍，保證修復資金的充足。
（二）強化行政管理部門的制度建設
一是發揮好生態環境部門的牽頭作用，加強與相關部門的聯動，統籌開展索賠工作。在部級層面建立重大案件臺賬式管理制度，通過全國生態環境損害賠償案件線索篩查與追蹤辦理數據平臺，推動實現索賠工作數字化管理。
二是制定行政主管部門的工作規程，明確行政執法與索賠的銜接機制。執法部門在行政執法同時，應當開展“一案雙查”，并將案件線索和相關證據移交生態環境損害賠償部門。各地生態環境主管部門應發揮牽頭作用，負責生態環境損害賠償工作的組織統籌、督促落實和指導服務。
三是規范鑒定評估機構和人員管理。持續開展生態環境損害鑒定評估機構的推薦和動態管理工作。研究建立生態環境損害鑒定評估推薦機構信用評價制度。完善環境損害司法鑒定收費標準，推進環境損害司法鑒定國家庫、地方庫的建設，做好專家動態管理。
（三）完善生態環境損害鑒定評估技術體系
一是夯實技術基礎。以設立國家重點研發計劃、建立部級重點實驗室等形式，加強生態環境損害鑒定評估技術基礎研發；建設生態環境損害賠償與鑒定評估基礎數據平臺，全面提升生態環境損害賠償工作技術支撐能力。
二是繼續完善生態環境損害鑒定評估標準體系。重點針對目前基礎薄弱、需求強烈的生態領域開展技術攻關，加快森林、濕地、農田等技術標準的編制發布，補齊標準缺口。
三是提高鑒定評估智能化水平。研發生態環境損害鑒定評估智能化平臺以及基線確定、效果評估、毒性判定等重點輔助模塊，實現鑒定評估的標準化、規范化、智能化。
（四）提升生態環境損害鑒定評估工作能力
一是加強技術培訓。生態環境損害賠償已成為常態業務化工作，生態環境損害賠償案例數量快速增長，對鑒定評估人才的需求也更加迫切，開展相關培訓對于加強生態環境損害鑒定評估隊伍建設，提升各地生態環境損害鑒定評估工作能力具有積極意義。
二是落實業務指導職責。根據職責分工，各有關部門應做好線索篩查、案件辦理、訴訟、資金管理、鑒定評估等業務指導工作，對環境損害賠償工作推進較慢的地方開展有針對性的指導幫扶，派員全過程協助參與案件調查、鑒定評估、磋商與訴訟審判、恢復實施和效果評估等環節，解決地方遇到的索賠工作困難和問題。
三是強化業務交流。通過跨領域跨行業掛職交流學習，擴展工作人員視野，提升工作能力。定期舉辦鑒定評估交流研討活動，分享鑒定評估實踐經驗，營造專業高效的工作氛圍。針對個別地方鑒定評估機構業務能力不足的問題，積極探索機構間合作的方式和途徑，在合作中不斷強化提升鑒定評估機構業務能力。組織典型案例評選活動，發揮示范引領作用，提高業務人員專業水平。
作者單位：生態環境部環境規劃院
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