損害賠償制度改革 如何優化？權威解讀來了
【谷騰環保網訊】2017年，中辦、國辦印發了《生態環境損害賠償制度改革方案》，要求自2018年1月1日起，在全國范圍內試行生態環境損害賠償制度。2020年，民法典正式出臺，將生態環境損害賠償制度納入法律框架。為適應法律和實踐的新形勢，推動改革工作向法治化、常態化、規范化轉化，近日，生態環境部等14家單位印發《生態環境損害賠償管理規定》（以下簡稱《規定》），全面、系統規定了生態環境損害賠償的任務分工、工作程序、保障機制。《規定》的印發，標志著生態環境損害賠償工作將成為各級政府常抓不懈的常態化工作，建議國家和地方從強化立法、健全制度、完善技術、提升能力四個方面著手，讓生態環境損害賠償制度成為筑牢習近平生態文明思想和習近平法治思想的堅強保障，促進精準治污、科學治污、依法治污的有力手段。
一、生態環境損害賠償制度改革進展與問題挑戰
（一）生態環境損害賠償制度改革發揮重要作用
一是改變了“企業排污、政府買單”的困局。生態環境損害賠償改革的目的是落實“損害擔責”原則，全面追究生態環境損害責任，彌補刑事追責和行政處罰的不足，使受損的生態環境得到及時有效的修復，破解“企業污染、群眾受害、政府買單”的困局。生態環境損害賠償制度改革自2015年試點至今，辦理了“江蘇海德案”“山東章丘傾倒危廢案”“木里礦區生態破壞”等一批大案要案，有效解決了生態環境損害賠償責任缺位，刑事罰金和行政罰款難以解決生態環境得以救濟恢復的根本性問題。通過3年改革試行，2021年新啟動生態環境損害賠償案件數量已超過2018年-2020年總和，生態環境損害賠償制度改革成效逐步顯現，“損害擔責”原則落地見效，改革理念深入人心。
二是實現了“磋商前置、司法保障”的有效融合。司法部門積極開展生態環境環境損害賠償制度建設，為磋商和訴訟提供了有力司法保障。最高法發布的《關于審理生態環境損害賠償案件的若干規定（試行）》，明確磋商前置要求；同時，最高檢印發《人民檢察院公益訴訟辦案規則》，確定檢察機關提起公益訴訟的告知程序，明確生態環境損害索賠的優先規則。司法機關細化司法確認的程序規范，并在案例實踐中不斷完善，為生態環境損害賠償制度提供了有力保障。此外，最高法發布《關于生態環境侵權案件適用禁止令保全措施的若干規定》《關于生態環境侵權糾紛案件適用懲罰性賠償的解釋》,進一步強化了生態環境損害賠償責任的落實。
三是創新了“民事磋商、社會共治”的管理手段。生態環境損害賠償制度改革中創新了民事磋商途徑，有利于盡快解決糾紛、及時開展生態環境恢復，有助于解決公益訴訟耗時、費力、成本高的問題。截至2021年12月底，全國已結案6889件，結案率為61%，其中，磋商結案5933件，占總結案數的86%。通過磋商方式快速結案，迅速進行生態環境損害賠償和恢復，極大提高了工作效率，降低了行政和司法成本。生態環境損害賠償制度鼓勵公眾參與，辦案過程中邀請專家和利益相關的公民、法人、其他組織參與磋商訴訟，監督生態環境恢復，并將賠償協議、裁判文書、款項使用和恢復效果向社會公開，接受公眾監督。以公眾監督、信息公開為前提，以民事磋商為主要工作方式，以環境損害鑒定評估為科學依據的制度設計，促進了環境管理方式向精細化、定量化、法制化的轉變，是全民參與環境治理的新渠道新模式。
（二）問題和挑戰
一是制度層面的挑戰。生態環境損害賠償制度在實踐運行中還存在一些問題。首先，啟動條件不明確。《改革方案》規定的啟動條件包括發生較大及以上突發環境事件的，在國家和省級主體功能區規劃中劃定的重點生態功能區、禁止開發區發生環境污染、生態破壞事件的，以及發生其他嚴重影響生態環境后果的，《改革方案》對“其他嚴重影響生態環境后果”尚無統一界定，需要加以完善。其次，環境執法案件與生態環境損害賠償啟動銜接不足。由于基層生態環境部門由不同部門分別開展日常行政執法和生態環境損害賠償工作，兩項工作之間缺乏有效銜接，導致案件線索少、移送難。行政執法和賠償磋商之間渠道不暢，影響“應賠盡賠”目標實現，不能有效履行索賠職責。最后，部分地方對公益訴訟與賠償磋商銜接認識不到位，影響了辦案效率。
二是技術層面的挑戰。生態環境損害鑒定評估是一個全新的領域，與傳統的法醫、物證、影像資料三大類司法鑒定不同，缺乏基礎性研究和歷史積累。我國各類生態系統服務功能、生物多樣性調查監測基礎薄弱，底數不清，生態環境損害基線的確定難度大。環境污染案件通常不是單一要素，需要對污染物性質、污染物來源以及污染物對環境空氣、地表水和沉積物、土壤和地下水以及生態系統等多個領域損害做出綜合性、專業性的分析判斷，影響生態環境損害量化的因素多、不確定性較大。盡管生態環境部圍繞關鍵環節和環境要素等方面謀劃了5個系列的技術標準體系，并與市場監管總局聯合印發了總綱等6項國家標準，初步構建了統一的技術標準體系，但在實踐中對評估方法還存在一定誤解，森林、濕地等生態類標準尚未建立，制約了生態環境損害鑒定評估工作發展。
三是工作層面的挑戰。工作層面的挑戰在于多個部門之間缺乏銜接溝通。生態環境損害賠償制度改革工作涉及自然資源、生態環境、住房城鄉建設、林草等職能部門，但相關部門未形成有效合力，生態環境部門辦理的案件以環境污染類案件為主，各地資源管理部門提起的生態環境損害賠償案件偏少。此外，基層工作能力與工作要求不能匹配。目前，各地基本是生態環境局法規部門工作人員兼職承擔改革工作，現有的工作已經超負荷運轉，對生態環境損害的調查和索賠存在無暇顧及，應付了事的心態；另外，生態環境損害賠償工作涉及法律、技術、工程等廣泛領域，對專業知識要求較高。賠償改革自2018年全國試行以來，基層工作人員無論制度建設、技術支撐還是人員隊伍都是從零開始，能力難以匹配不斷提高的工作要求。
二、生態環境損害制度改革工作常態化的重要意義
（一）筑牢習近平生態文明思想的法治屏障
黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央站在堅持和發展中國特色社會主義、實現中華民族偉大復興中國夢的戰略高度，把生態文明建設擺在治國理政的突出位置，系統形成了習近平生態文明思想，為推進美麗中國建設、實現人與自然和諧共生的現代化提供了方向指引和根本遵循。黨的十九屆四中全會提出，“實行最嚴格的生態環境保護制度，全面建立資源高效利用制度，健全生態保護和修復制度，嚴明生態環境保護責任制度”。生態環境損害賠償制度改革以“環境有價、損害擔責”為基本原則，是“用最嚴格制度最嚴密法治保護生態環境”的具體體現，是貫徹習近平生態文明思想的具體舉措。改革明確授權地方政府作為賠償權利人，要求其對造成生態環境損害的責任者追究損害賠償責任，壓實了地方政府的生態環境保護職責；以追究損害責任為導向，強化違法主體責任，提高違法成本，充分體現了后果嚴懲的制度內涵。同時，這項改革以民事法律手段推動生態環境損害賠償和修復，是對以行政手段為主的管理方式的有效補充；整合各方力量共同推動生態環境質量改善，將形成行政部門、司法機關密切配合，非政府組織、人民群眾共同參與的良好格局。
（二）守護人民群眾環境權益的重要保障
生態環境損害賠償工作是守護人民群眾環境權益的重要保障，也是深入打好污染防治攻堅戰的有機組成。2021年，全國各地共計辦理涉及大氣污染案件1791件；辦理涉及水污染案件2037件；辦理涉及土壤污染案件1321件。2021年，通過生態環境損害賠償案件辦理，推動修復土壤547.57萬立方米、地下水86.63萬立方米、地表水3.18億立方米。江西省上饒市集中辦理非法處置危險廢物污染水環境生態環境損害賠償案件，按照自愿磋商的原則，通過10次磋商會與8個賠償義務人達成1558萬元的賠償協議，此外賠償義務人自愿交納生態環境恢復費用681萬元，共落實生態環境恢復賠償資金2239萬元。通過生態環境損害賠償制度的深入落實，開辟了污染防治攻堅戰的第二戰場，維護了公眾的環境公平正義，提升了老百姓對美好環境的感同身受。
（三）推動精準治污、依法治污的有力手段
2019年的中央經濟工作會議強調，要打好污染防治攻堅戰，堅持方向不變、力度不減，突出精準治污、科學治污、依法治污，推動生態環境質量持續好轉。精準治污就是對癥解決主要矛盾和深層次問題，科學治污就是要運用科學的方法治理污染，依法治污就是嚴格依法辦事。生態環境損害賠償以具體案例為工作對象，各地圍繞區域生態環境保護工作重點，多渠道開展生態環境損害賠償案例線索篩查工作，針對不同案件提出因地制宜、因事施策的賠償或恢復方案，落實“一例一策”的精準治污要求；生態環境損害鑒定評估堅持全面調查、精準溯源、科學定標、合理施策、準確評估的工作原則，科學制定恢復方案，合理確定賠償數額，集中體現了科學治污的核心要義；生態環境損害賠償磋商通過民事磋商和司法訴訟的有效融合，鼓勵義務人自愿承擔修復義務，公平劃分賠償責任，暢通司法訴訟途徑，推動公民有效監督，成為依法治污的有力手段。
三、生態環境損害賠償制度的優化路徑
（一）推動生態環境損害賠償制度納入立法
一是結合環境法典編纂，推動生態環境損害賠償工作。統一法律專業用語，明確環境、生態環境、修復、恢復等專業術語。統籌刑法、民法以及森林、草原等各項環境保護單行法與生態環境保護法之間的銜接，民事、行政、刑事法律責任的銜接，以及民事磋商和環境公益訴訟、民事訴訟、行政執法、刑事附帶民事訴訟的銜接，完善生態環境損害賠償制度與環境公益訴訟制度的順位關系，保障生態環境損害賠償長效工作機制的形成。
二是結合國家公園法、草原法（修訂）等相關法律草案的起草審議，納入生態環境損害賠償的內容。多部單項生態環境法律的制修訂，進一步促進了生態環境損害賠償制度改革成果的法律化。生態環境損害賠償制度涉及農田、森林、草原等方方面面，目前已有的法律體系還沒有完全囊括生態環境損害賠償制度的具體要求。要結合正在制修訂的法律推動將改革制度成果納入法律體系，保障生態環境損害賠償制度從試行到常態化運行。
三是將非法收入所得納入生態環境損害賠償資金來源、懲罰性賠償納入修復資金來源，確保修復賠償資金到位。行政罰款、刑事罰金、懲罰性賠償金的目的都是為了保護生態環境免受損害，為了保障受損環境得到及時有效的修復，應該從法律層面統籌各類資金的使用，將部分罰款和罰金納入生態環境損害修復的資金范圍，保證修復資金的充足。
（二）強化行政管理部門的制度建設
一是發揮好生態環境部門的牽頭作用，加強與相關部門的聯動，統籌開展索賠工作。自然資源、生態環境、住房和城鄉建設、水利、農業農村、綜合行政執法等主管部門要按照各自職責，在做好各自領域資源與環境違法案件調查處理的同時，提供生態環境損害案件線索，促進生態環境損害賠償工作。在部級層面建立重大案件臺賬式管理制度，通過全國生態環境損害賠償案件線索篩查與追蹤辦理數據平臺，推動實現索賠工作信息化、數字化管理。
二是制定行政主管部門的工作規程，明確行政執法與索賠的銜接機制。在同一行政區域范圍內發生環境資源違法案件,執法部門在行政違法責任或刑事責任調查處理同時，發現案件符合生態環境損害賠償啟動條件的，應當開展“一案雙查”，并將案件線索和相關證據材料及時移交生態環境損害賠償部門。生態環境損害賠償部門經確認符合啟動條件的，及時進行生態環境損害調查評估、磋商、修復及效果評估等工作。各地生態環境行政主管部門應發揮牽頭主導作用，負責生態環境損害賠償工作的組織統籌、協調推動、督促落實和指導服務，對生態環境損害賠償工作機構辦理索賠案件進行指導與監督。
三是規范鑒定評估機構和人員管理。持續開展生態環境損害鑒定評估機構的推薦和動態管理工作，針對業務量大、鑒定機構少的基層地區，遴選有能力的鑒定評估機構進入推薦名錄，做好機構和專家的誠信管理。研究建立生態環境損害鑒定評估推薦機構信用評價制度，提高環境損害鑒定評估推薦機構的誠信意識和專業能力。會同司法行政機關推動環境損害司法鑒定機構的管理工作，結合實際優化完善環境損害司法鑒定收費標準，推進環境損害司法鑒定國家庫、地方庫的建設，做好專家動態管理。
（三）完善生態環境損害鑒定評估技術體系
一是夯實技術基礎。以設立國家重點研發計劃、建立部級重點實驗室等形式，加強生態環境損害鑒定評估技術基礎研發，重點攻克案件篩查、基線確定、因果關系分析、損害量化等關鍵技術難點；建設生態環境損害賠償與鑒定評估基礎數據平臺，研究建立我國典型污染物治理成本數據庫、典型生態環境服務功能技術參數庫，全面提升生態環境損害賠償工作技術支撐能力。
二是繼續完善生態環境損害鑒定評估標準體系。加快形成兼顧復雜與簡單案件、統籌環境要素與生態系統的技術標準體系，為生態環境損害賠償常態化實施提供更優的技術支撐。重點針對目前基礎薄弱、需求強烈的生態領域開展技術攻關，加快森林、濕地、農田等技術標準的編制發布，補齊標準缺口；基于已有技術基礎，開展基線調查、效果評估等關鍵環節的標準轉化。
三是提高鑒定評估智能化水平。加強數字技術在環境損害鑒定評估中的應用，研發生態環境損害鑒定評估智能化平臺以及基線確定、效果評估、毒性判定等重點輔助模塊，在提高損害評估效率的同時，將相關方法和參數在模型中進行標準化，實現鑒定評估的標準化、規范化、智能化。
（四）提升生態環境損害鑒定評估工作能力
一是加強技術培訓。生態環境損害賠償已成為常態業務化工作，生態環境損害賠償案例數量快速增長，對鑒定評估人才的需求也更加迫切，開展相關培訓對于加強生態環境損害鑒定評估隊伍建設，提升各地生態環境損害鑒定評估工作能力具有積極意義。
二是落實業務指導職責。根據職責分工，各有關部門應做好線索篩查、案件辦理、訴訟、資金管理、鑒定評估等業務指導工作，對環境損害賠償工作推進較慢的地方開展有針對性的指導幫扶，派員全過程協助參與案件調查、鑒定評估、磋商與訴訟審判、恢復實施和效果評估等環節，解決地方遇到的索賠工作困難和問題。
三是強化業務交流。通過跨領域跨行業掛職交流學習，擴展工作人員視野，提升工作能力。定期舉辦鑒定評估交流研討活動，分享鑒定評估實踐經驗，營造專業高效的工作氛圍。針對個別地方鑒定評估機構業務能力不足的問題，積極探索機構間合作的方式和途徑，在合作中不斷強化提升鑒定評估機構業務能力。組織典型案例評選活動，發揮示范引領作用，提高業務人員專業水平。
作者單位：生態環境部環境規劃院
使用微信“掃一掃”功能添加“谷騰環保網”
