環(huán)評制度如何從高舉輕打到長出“牙齒”？ ▏環(huán)評法20年
【谷騰環(huán)保網(wǎng)訊】《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》（以下簡稱為《環(huán)評法》）從立法前的起草摸索，到全國人大常委會上通過，再到法律的實(shí)施，中國政法大學(xué)王燦發(fā)和北京大學(xué)汪勁兩位教授，親歷了其間每一個時間節(jié)點(diǎn)。
中國環(huán)境報記者近日采訪了兩位法學(xué)教授，傾聽他們講述這部法律為社會帶來的巨大變化。
“在進(jìn)行新建、改建和擴(kuò)建過程時，必須提出對環(huán)境影響的報告書，經(jīng)環(huán)境保護(hù)部門和其他有關(guān)部門審查批準(zhǔn)后才能進(jìn)行設(shè)計。”
這是1979年《環(huán)境保護(hù)法（試行）》第六條中的規(guī)定。正是在這部法律中，環(huán)評作為源頭預(yù)防環(huán)境污染和生態(tài)破壞的制度，在法律上首次得到確認(rèn)。
然而，這一可喜的進(jìn)步背后也有著不小的局限性。汪勁告訴記者，雖然之后制定的環(huán)境保護(hù)單項(xiàng)法律也重申了環(huán)評制度，但由于所有法律中均沒有更多具體的規(guī)定，環(huán)評制度在當(dāng)時更多只能是“高舉輕打”，很難落在實(shí)處。
與制度局限同時期的是以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的社會背景。“當(dāng)時我國正處于改革開放時期，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心。要提高人民生活質(zhì)量和水平，首要任務(wù)就是發(fā)展經(jīng)濟(jì)，有了經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為基礎(chǔ)，才能使人民生活質(zhì)量得到保障。”汪勁說，“各類高污染、高投入、高能耗的產(chǎn)業(yè)在全國各地發(fā)展起來，對國內(nèi)的生態(tài)環(huán)境造成了極大的影響。”
于是，環(huán)評制度發(fā)揮出應(yīng)有作用，預(yù)防環(huán)境污染和生態(tài)破壞，成為時代的要求。
環(huán)評制度的立法，并非一蹴而就，而是經(jīng)歷了長期的摸索。
作為一項(xiàng)從外國引入的制度，環(huán)評如何在我國建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)、可行性研究、征地、許可證審批、建設(shè)等一整套既有環(huán)節(jié)中找到位置，成為環(huán)評制度發(fā)揮效用的基礎(chǔ)條件。
1986年，《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理辦法》（以下簡稱為《辦法》）發(fā)布。“《辦法》中明確了環(huán)評程序在建設(shè)項(xiàng)目管理環(huán)節(jié)中的位置，解決了環(huán)評制度與原有建設(shè)項(xiàng)目審批制度的銜接問題。”汪勁說。
2005年4月，我國首次舉辦“環(huán)保非政府組織（NGO）環(huán)境影響評價聽證培訓(xùn)班”。 本報記者賈繼恒攝
同樣重要的還有在1998年國務(wù)院頒布的《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》（以下簡稱為《條例》）。“《條例》于上世紀(jì)90年代初開始起草，起草工作由生態(tài)環(huán)境部環(huán)境工程評估中心主持。”作為當(dāng)時主要起草人，王燦發(fā)對《條例》的影響這樣評價：“《條例》的制訂，讓環(huán)評制度和‘三同時’制度有了最直接的法規(guī)依據(jù)。”
同樣，汪勁對于《條例》評價也很高：“《條例》的頒布是一個信號，反映著國家要加強(qiáng)對建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境保護(hù)管理。”
改革開放以來經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)踐證明，重大經(jīng)濟(jì)決策失誤對環(huán)境的影響大大高于建設(shè)項(xiàng)目。因此除了仍需強(qiáng)化建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評制度外，亟待開展對重大經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展政策和規(guī)劃的環(huán)評，建立和完善環(huán)境與發(fā)展綜合決策制度。
果然4年之后的2002年，《環(huán)評法》頒布。從起草到頒布，歷時4年多時間，期間經(jīng)過全國人大三次審議、各種爭論，《環(huán)評法》的出臺過程不易，但意義重大。
“《環(huán)評法》是我們國家針對一個管理制度進(jìn)行單行立法，在環(huán)境立法領(lǐng)域是具有開創(chuàng)性的。從項(xiàng)目管理到規(guī)劃管理，從微觀到宏觀，從單向到綜合，從當(dāng)前的管理到將來的管理，《環(huán)評法》的頒布開創(chuàng)了環(huán)境影響評價的新紀(jì)元。”王燦發(fā)說。更為重要的是，“規(guī)劃環(huán)評制度的確立將環(huán)評的對象范圍由微觀層次的建設(shè)項(xiàng)目延伸到宏觀層面的規(guī)劃,這是我國環(huán)評立法的重大進(jìn)步。”汪勁補(bǔ)充道。
《環(huán)評法》20年的實(shí)踐，歷經(jīng)2016年和2018年兩次修正，修改重點(diǎn)涉及環(huán)評制度主體責(zé)任、簡政放權(quán)、環(huán)評質(zhì)量監(jiān)管、違法行為追責(zé)和處罰力度等內(nèi)容。同樣發(fā)生巨大變化的，還有我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)的形勢。
在20年的過程中，《環(huán)評法》發(fā)揮的作用至關(guān)重要。王燦發(fā)認(rèn)為，環(huán)評是項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)的第一個關(guān)口，也是最重要的關(guān)口！董h(huán)評法》的實(shí)施，使得環(huán)評制度成為項(xiàng)目把關(guān)的抓手：有重大環(huán)境影響或不可逆環(huán)境影響的項(xiàng)目被禁止投入建設(shè)，而通過措施可以減輕或避免環(huán)境影響的項(xiàng)目，其環(huán)評報告中提出的相關(guān)措施起到了預(yù)防環(huán)境污染和生態(tài)破壞的作用。
2005年4月，我國首次舉辦“環(huán)保非政府組織（NGO）環(huán)境影響評價聽證培訓(xùn)班”。 本報記者賈繼恒攝
同時王燦發(fā)認(rèn)為，《環(huán)評法》為公眾參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)提供了一條可行的途徑。“《環(huán)評法》規(guī)定環(huán)境影響評價的信息公開要求，明確了公眾參與環(huán)境評價的聽證會、論證會等多種方式，這使得生態(tài)環(huán)境保護(hù)公眾參與由空洞的口號變成可參與的活動。”王燦發(fā)說。
汪勁指出，《環(huán)評法》首次明確編制“對可能造成不良環(huán)境影響并直接涉及公眾環(huán)境權(quán)益的規(guī)劃”時應(yīng)當(dāng)征求公眾意見，并且編制機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)認(rèn)真考慮。這些規(guī)定使得抽象、原則的公眾參與制度得以具體化，是對公眾知情權(quán)、建言權(quán)等一系列權(quán)利的保護(hù)。
此外，王燦發(fā)認(rèn)為《環(huán)評法》為后期相關(guān)法律的制定、修訂提供了依據(jù)。“如果沒有環(huán)評法，就不會有《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》的制定和《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》的修訂。”王燦發(fā)說。
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