以政策環評推動環境治理體系和治理能力現代化
【谷騰環保網訊】政策環評是指在政策制定過程中同步開展，對政策方案實施后可能造成的資源環境影響進行的預測性評估，目的在于從決策源頭防范環境風險，減輕不良環境影響。與規劃環評和建設項目環評相比，政策環評的源頭預防作用更加明顯，更能起到統領全局和協調各方的作用。早在20世紀80年代初，西方國家就陸續在政策制定過程中引入政策環評機制，比較有代表性的有OECD（經合組織）國家的規制影響評估、歐盟的影響評估等。
自20世紀90年代中期以來，黨中央、國務院多次發文對政策環評工作提出要求。2015年實施的《環境保護法》、2019年國務院頒布的《重大行政決策程序暫行條例》等，夯實了我國開展政策環評的法規基礎。2020年，生態環境部發布《經濟、技術政策生態環境影響分析技術指南（試行）》，提出了開展政策環評的一般性技術框架，隨后2021年首次在全國范圍內組織開展了政策環評試點工作。第一批共設立12個正式試點和5個儲備試點，對政策環評的組織機制、決策參與機制、技術方法等進行了探索，取得了一定成效。然而總體來看，政策環評在我國仍處于起步階段，急需進一步加強探索，夯實基礎，為納入政策制定程序做好準備。
開展政策環評對于環境治理體系和治理能力現代化具有重要意義
開展政策環評有利于從決策源頭落實生態文明建設要求。決策科學化是國家治理體系和治理能力現代化的重要體現，從決策源頭預防重大資源環境問題則是決策科學化的重要保障，也是構建現代環境治理體系的重要著力點。開展政策環評，可以在決策方案形成伊始就納入生態文明建設要求，有效預防環境風險，最大限度減少政策實施的資源環境代價。過去我國曾多次發生因政策制定對資源環境問題考慮不足而導致的重大問題，付出了很大代價，開展政策環評可有效減少此類問題的發生。
開展政策環評有利于加強信息公開和公眾參與。加強信息公開，提高社會公眾和社會組織的決策參與度是國家治理體系和治理能力現代化的重要內容。中共中央、國務院頒布的《關于構建現代環境治理體系的指導意見》也明確要求暢通參與渠道，形成全社會共同推進環境治理的良好格局。基于《重大行政決策程序暫行條例》開展政策環評，可以將信息公開、公眾參與和專家論證更好地結合起來，充分調動各方面力量共同參與政府決策，并借此充分保障社會公眾的環境信息知情權和生態環保工作參與權。
開展政策環評有利于健全環境影響評價制度體系。作為重要的源頭預防制度，早期介入是環境影響評價制度發揮作用的關鍵。目前我國環評制度的法定評價對象僅限于對環境有影響的建設項目和“一地三域十專項”規劃，尚未涵蓋各類政策。事實上政策的形成遠早于建設項目和內容較為具體的“一地三域十專項”規劃。如果能將政策納入環境影響評價對象范圍，則我國的環境影響評價體系將涵蓋行政決策鏈條各個環節，對于推動生態文明制度體系更加健全、環境治理體系更加完善大有裨益。
開展政策環評需要明確的關鍵事項
開展政策環評，需要明確以下關鍵事項。
政策環評的形式。從國際國內相關實踐來看，政策環評的形式主要有3種：第一種以歐盟為代表，將環境影響與社會、經濟等影響并列，作為政策評估的一個方面，環境影響評估結果是多方案比選的重要依據。第二種以美國為代表，單獨對政策開展環境影響評估，屬于環境影響評價制度在政策層面的應用，英國、荷蘭、日本等也采取此種模式。第三種以中國香港為代表，即同時開展上述兩類評價，香港特區政府1996年針對《香港2030規劃遠景與策略》同時開展了包括環境影響在內的可持續發展評估和更加全面的戰略環評。對于我國內地而言，政策環評尚處于起步階段，目前宜采取簡單易行的方式，建議可效仿歐盟模式，將環境影響評估作為政策評估的有機組成部分，同時評估內容應簡單明了、易于操作。
政策環評的對象。在內容上，建議將需要開展環境影響評估的對象確定為行政機構制定的決策，包括行政法規、部門和地方政府規章、規范性文件、未納入《環評法》“一地三域十專項”的規劃、技術性標準等；在類型上，應該是涉及區域開發和建設行為的經濟政策和技術政策；在層級上，應包括國務院有關部門和縣級以上人民政府制定的行政決策。最終確定的評估對象應該是實施后可能對生態環境產生顯著影響的重大決策，對此需要建立規范的篩選程序。
政策環評的重點。綜合《國務院關于加強法治政府建設的意見》（國發〔2010〕33號）和《重大行政決策程序暫行條例》等要求，結合重大決策可能產生的環境風險，建議開展政策環評時考慮以下幾個方面：一是要與社會、經濟影響統籌考慮；二是要分析預測決策實施可能造成的資源消耗和環境影響；三是要分析環境效益，或者進行成本—效益分析；四是要把環境風險評估作為重點；五是要聽取社會公眾和利益相關方的意見。
政策環評的組織。國際上此類工作一般由政策制定部門牽頭，聯合相關部門一道開展；對于政策環評報告的質量，一般會有專門機構進行把關。建議我國推進此類工作時，主體責任也應由政策制定部門承擔；對于技術把關工作，既可由各級生態環境部門承擔，也可由國務院和地方政府指定的專門機構負責。同時，參考國際經驗，政策環評應加大公眾參與力度，充分滿足公眾的知情權和參與權。
推進政策環評的近期工作建議
推進政策環評，筆者認為近期可做好以下幾方面工作。
加強案例研究。由于相關法規缺乏實施細則，需要大力推動案例研究，發揮示范帶動作用。一是針對社會關注度高、資源環境影響突出的政策開展政策環評示范案例研究；二是各級生態環境部門應主動對接其他重要的政策制定部門，主動為其開展政策環評，將政策環評作為參與政策制定的重要抓手；三是可以在生態環境部門內部率先垂范，針對重要的環境經濟技術政策開展政策環評。
夯實技術規范。我國的行政決策種類繁多，內容差異較大，決策程序也不相同。因此，針對不同政策應采取不同的環境影響評估模式。由于此項工作在我國尚處于起步階段，生態環境部門應主動承擔起政策環評規范的制訂工作，發揮引導作用。一是研究提出政策環評對象的篩選程序或機制；二是提出政策環評的總體框架、工作程序和技術路線供其他部門參考；三是可以為其他部門開展政策環評工作推薦科學適用的技術方法。
加強法規建設。要將此項工作真正納入決策程序需要更加堅實的法規基礎，特別是在操作層面需要具體的實施機制。對此，一是爭取將政策環評納入環境影響評價法；二是盡快出臺實施細則，對政策環評的主體、范圍、標準、時限、審查等做出更加明確的規定，同時需要說明政策環評是單獨開展還是納入政策評估一道開展。
加強宣傳推廣。社會關注度不高和缺乏輿論壓力也是我國政策環評工作滯后的一個重要原因。對此，建議進一步加強宣傳推廣。一是及時曝光那些因決策失誤造成重大資源環境問題的案例，提升政策制定部門開展政策環評的自覺性；二是宣傳國外的成功經驗和基本做法；三是通過研討、培訓等多種手段，使政府部門工作人員、專家學者等充分認識此項工作的必要性和重大意義，爭取更多社會共識。
作者單位：生態環境部環境工程評估中心
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