評(píng)估中心耿海清：開展政策環(huán)評(píng)需科學(xué)界定政策環(huán)評(píng)對(duì)象
【谷騰環(huán)保網(wǎng)訊】自20世紀(jì)90年代中期以來，黨中央、國務(wù)院多次發(fā)文對(duì)政策環(huán)評(píng)工作提出要求。2014年修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》，以及2019年頒布的《重大行政決策程序暫行條例》則為實(shí)施政策環(huán)評(píng)提供了法律依據(jù)。2020年，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布《經(jīng)濟(jì)、技術(shù)政策生態(tài)環(huán)境影響分析技術(shù)指南（試行）》，為國內(nèi)開展政策環(huán)評(píng)提供了框架指引，并于2021年在全國組織開展了17個(gè)政策環(huán)評(píng)試點(diǎn)項(xiàng)目，目前已經(jīng)全部完成。
總體來看，盡管我國在政策環(huán)評(píng)領(lǐng)域開展了一些理論研究和案例探索工作，但迄今仍然存在理論方法薄弱、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不足、配套措施缺乏等問題。其中，如何準(zhǔn)確界定政策環(huán)評(píng)對(duì)象是一個(gè)尤為重要、亟待認(rèn)真研究的重要議題。
我國需要開展政策環(huán)評(píng)的對(duì)象類型
要識(shí)別我國的政策環(huán)評(píng)對(duì)象，首先必須清楚我國的政策類別。盡管我國無論在研究領(lǐng)域還是管理領(lǐng)域均沒有公認(rèn)的政策分類體系，但大體上可以從層次和形式兩個(gè)方面對(duì)其區(qū)分。
按照政策的層次劃分。按照公共政策的層次和發(fā)生、發(fā)展的邏輯順序，在理論上可將其自上而下分為元政策、總政策、基本政策和具體政策4個(gè)層次或4種類型。其中，元政策是政策制定的價(jià)值觀和方法論，在我國大致對(duì)應(yīng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀、新發(fā)展理念、民主集中制等。總政策是特定歷史階段的戰(zhàn)略任務(wù)和根本目標(biāo)，在我國最具代表性的就是國家戰(zhàn)略，如科教興國戰(zhàn)略、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略等。基本政策是中央政府為了指導(dǎo)國家某一方面、某一領(lǐng)域工作而制定的行動(dòng)準(zhǔn)則。我國一般把基本國策歸入基本政策范疇，目前公認(rèn)的有節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境、計(jì)劃生育、對(duì)外開放、男女平等、保護(hù)耕地等。具體政策是行政機(jī)構(gòu)對(duì)特定公共問題的回應(yīng)，一般以問題為導(dǎo)向，可以是總體思路、工作方案、行動(dòng)計(jì)劃、對(duì)策措施等。我國實(shí)際管理工作中涉及的政策，都屬于具體政策這一層次。
按照政策的形式劃分。政策的具體范式就是政策形式，它通過特定的格式和程序進(jìn)行區(qū)分。從廣義上講，所有決策都可以歸入政策的范疇，但在實(shí)際管理工作中，一般只把行政機(jī)構(gòu)的決策稱為政策，我國的政策形式在廣義上包括行政法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件、規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)五大類。其中，行政法規(guī)是層次最高的政策，通過國務(wù)院令頒布，效力僅次于法律；規(guī)章按照制定主體可分為部門規(guī)章和地方政府規(guī)章，是對(duì)制定主體職權(quán)范圍內(nèi)事項(xiàng)的具體規(guī)定；規(guī)范性文件是我國行政機(jī)關(guān)使用的非法定公文形式，俗稱“紅頭文件”；規(guī)劃是為實(shí)現(xiàn)某一目標(biāo)或解決某一問題而做出的系統(tǒng)部署或工作安排；標(biāo)準(zhǔn)是對(duì)重復(fù)性事物和概念所做的統(tǒng)一規(guī)定，以特定的形式發(fā)布。以上5類政策每一類都可以進(jìn)一步細(xì)分，是我國各級(jí)政府和政府部門管理公共事務(wù)的主要工具。
基于以上分類，可以對(duì)我國政策環(huán)評(píng)對(duì)象的基本特點(diǎn)進(jìn)行歸納。
在類別上應(yīng)是具體政策中的經(jīng)濟(jì)政策。在政策的層次分類中，只有具體政策會(huì)對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)產(chǎn)生直接影響。具體政策除了形式多樣外，從不同角度出發(fā)又可以進(jìn)一步細(xì)分，其中對(duì)管理工作最有意義的分類主要有兩個(gè)：一是按照政策涉及的主要方面來劃分，可以稱之為方面政策，具體包括政治政策、經(jīng)濟(jì)政策、社會(huì)政策、文化政策和環(huán)境政策5類。二是按照政策制定部門來劃分，可以稱之為部門政策，例如將財(cái)政管理部門制定的政策稱為財(cái)政政策，將教育部門制定的政策稱為教育政策等。綜上，我國需要開展政策環(huán)評(píng)的，主要是具體政策中的經(jīng)濟(jì)政策，其中包含的部門政策主要有產(chǎn)業(yè)政策、區(qū)域政策、投資政策、貿(mào)易政策、價(jià)格政策、土地政策、科技發(fā)展政策、科技產(chǎn)業(yè)政策等。需說明的是，盡管《環(huán)境保護(hù)法》將技術(shù)政策與經(jīng)濟(jì)政策并列，但在方面政策分類中技術(shù)政策一般歸入經(jīng)濟(jì)政策范疇。
在層級(jí)上應(yīng)是國務(wù)院有關(guān)部門和縣級(jí)以上人民政府制定的政策。根據(jù)2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第十四條規(guī)定，政策環(huán)評(píng)對(duì)象僅為國務(wù)院有關(guān)部門和省級(jí)人民政府制定的重大經(jīng)濟(jì)、技術(shù)政策。隨后，2019年國務(wù)院頒布了《重大行政決策程序暫行條例》，其中第十二條規(guī)定：“決策承辦單位根據(jù)需要對(duì)決策事項(xiàng)涉及的人財(cái)物投入、資源消耗、環(huán)境影響等成本和經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境效益進(jìn)行分析預(yù)測(cè)”。這條關(guān)于資源環(huán)境方面的規(guī)定事實(shí)上就是政策環(huán)評(píng)的工作內(nèi)容，并且為政策環(huán)評(píng)提供了更加明確和直接的法規(guī)依據(jù)。由于《重大行政決策程序暫行條例》的適用范圍是縣級(jí)以上地方人民政府，因此與《環(huán)境保護(hù)法》相比進(jìn)一步拓寬了政策環(huán)評(píng)的對(duì)象范圍。綜合這兩部法律法規(guī)及其他相關(guān)文件要求，我國的政策環(huán)評(píng)對(duì)象在行政層級(jí)上主要應(yīng)是國務(wù)院有關(guān)部門和縣級(jí)以上人民政府制定的政策。
在性質(zhì)上應(yīng)是對(duì)環(huán)境有重大影響的政策。從環(huán)境管理的角度出發(fā)，只有那些對(duì)環(huán)境有重大影響的政策才需要開展政策環(huán)評(píng)。對(duì)此，《關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》（國發(fā)〔2005〕39號(hào)）曾明確提出：“對(duì)環(huán)境有重大影響的決策，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行環(huán)境影響論證”。然而，什么樣的政策對(duì)環(huán)境有重大影響，迄今僅兩個(gè)文件提及。一個(gè)是《國務(wù)院關(guān)于環(huán)境保護(hù)若干問題的決定》（國發(fā)〔1996〕31號(hào)），要求國務(wù)院有關(guān)部門在制訂調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)力布局等經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展重大決策時(shí)，進(jìn)行環(huán)境影響論證；另一個(gè)是《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》（國發(fā)〔2010〕33號(hào)），要求凡是有關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民群眾切身利益的重大政策都要事前進(jìn)行社會(huì)穩(wěn)定、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)等方面的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。
綜上，可將我國需要開展政策環(huán)評(píng)的對(duì)象初步界定為：國務(wù)院有關(guān)部門和縣級(jí)以上人民政府制定的，涉及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、生產(chǎn)力布局、城鎮(zhèn)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、自然資源開發(fā)等活動(dòng)，以及有關(guān)人民群眾切身利益的重大經(jīng)濟(jì)政策。
分析和識(shí)別具體政策時(shí)應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注的內(nèi)容
根據(jù)我國需要開展政策環(huán)評(píng)的對(duì)象類型，筆者認(rèn)為，在分析和識(shí)別具體政策時(shí)應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注以下方面。
將經(jīng)濟(jì)政策中的規(guī)范性文件作為政策環(huán)評(píng)的重點(diǎn)對(duì)象。在方面政策中，經(jīng)濟(jì)政策是我國政策環(huán)評(píng)的主要對(duì)象，而其中的規(guī)范性文件應(yīng)是重點(diǎn)。原因如下：一是盡管經(jīng)濟(jì)政策包含多種形式，但《重大行政決策程序暫行條例》規(guī)定政府立法決策不適用本條例。行政法規(guī)是典型的政府立法，規(guī)章有時(shí)也歸入政府立法的范疇，因此暫不宜將這兩種政策形式作為重點(diǎn)。二是盡管規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)在廣義上也可以歸入政策范疇，但大部分對(duì)環(huán)境有影響的規(guī)劃已經(jīng)被環(huán)評(píng)法所覆蓋。標(biāo)準(zhǔn)則比較特殊，技術(shù)性較強(qiáng)，下文會(huì)單獨(dú)考慮。三是《關(guān)于加強(qiáng)行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作的通知》（國辦發(fā)〔2018〕37號(hào)）已經(jīng)明確要求：“起草行政規(guī)范性文件，要對(duì)有關(guān)行政措施的預(yù)期效果和可能產(chǎn)生的影響進(jìn)行評(píng)估”。
將技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)作為技術(shù)政策的主要類型納入政策環(huán)評(píng)。經(jīng)濟(jì)政策中的標(biāo)準(zhǔn)又可分為技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、工作標(biāo)準(zhǔn)和管理標(biāo)準(zhǔn)，其中技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)包含大量技術(shù)指標(biāo)，很多都與資源環(huán)境關(guān)系密切。根據(jù)《國家標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》（國家技術(shù)監(jiān)督局第10號(hào)令）及其最新征求意見稿，標(biāo)準(zhǔn)編制過程中的主要論證工作僅限于試驗(yàn)或驗(yàn)證分析、技術(shù)經(jīng)濟(jì)論證和預(yù)期的經(jīng)濟(jì)效果，并不涉及環(huán)境問題。例如，《煤礦瓦斯抽采基本指標(biāo)》（GB 41022—2021）根據(jù)煤礦工作面和礦井絕對(duì)瓦斯涌出量規(guī)定了相應(yīng)的瓦斯抽采率指標(biāo)和測(cè)定方法。從其編制說明可以看出，這一強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的制定主要是從安全生產(chǎn)角度出發(fā)，并未涉及瓦斯綜合利用和溫室氣體控制問題。從國外實(shí)踐來看，對(duì)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，其中也包括環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)開展評(píng)價(jià)的做法非常普遍，我國應(yīng)考慮將技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)納入政策環(huán)評(píng)的對(duì)象范圍。
建立規(guī)范的政策環(huán)評(píng)對(duì)象篩選機(jī)制。盡管可以從理論上對(duì)政策環(huán)評(píng)對(duì)象的類型和特點(diǎn)進(jìn)行界定，然而在實(shí)際工作中既不可能通過制定名錄的方式來進(jìn)行篩選，也難以通過某一簡(jiǎn)單標(biāo)準(zhǔn)判斷，可行的方法是在明確政策環(huán)評(píng)對(duì)象類別的基礎(chǔ)上進(jìn)行逐案判別。對(duì)于判別主體，一是可以考慮由具有廣泛代表性和權(quán)威性的超部門專家委員會(huì)來進(jìn)行，二是可以考慮在政策制定部門就政策草案征求生態(tài)環(huán)境部門意見時(shí)提出開展政策環(huán)評(píng)要求，三是可以在政策草案的早期征求意見階段由社會(huì)公眾決定是否開展政策環(huán)評(píng)。總之，由于我國的政策體系比較復(fù)雜，政策形式多樣，對(duì)政策環(huán)評(píng)對(duì)象的界定必須通過規(guī)范的程序設(shè)計(jì)來實(shí)現(xiàn)。
作者單位：生態(tài)環(huán)境部環(huán)境工程評(píng)估中心
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