生態(tài)環(huán)境違法行為“危害后果輕微”該如何理解？
【谷騰環(huán)保網(wǎng)訊】在生態(tài)環(huán)境不予行政處罰的輕微違法行為認定及適用方面，不少執(zhí)法人員有疑問：一是在上級已經(jīng)明確的輕微違法行為目錄以外的環(huán)境違法行為，能否同樣可以不予行政處罰？二是“危害后果輕微”作為輕微違法行為的必要構(gòu)成要件之一，該如何認定？執(zhí)法過程又該調(diào)查取證什么證據(jù)材料予以證明？結(jié)合《行政處罰法》《生態(tài)環(huán)境行政處罰辦法》等有關(guān)規(guī)定，筆者對上述問題梳理如下：
符合法定不予行政處罰的環(huán)境違法行為，依法不予行政處罰并作出不予行政處罰決定。以某省公開發(fā)布的《生態(tài)環(huán)境不予行政處罰的輕微違法行為目錄》為例，該目錄列明了20種可以不予處罰的環(huán)境違法行為，那么，對于目錄未列明的違法行為，只要符合不予處罰情形的，生態(tài)環(huán)境主管部門仍應(yīng)依法予以作出不予處罰處理：首先，該目錄列明的20種輕微違法行為，其構(gòu)成要件均需要滿足“危害后果輕微”的情形，如經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，該違法行為如果沒有造成危害后果，那么當(dāng)然符合不予處罰的情形，且依照《行政處罰法》第三十三條第一款規(guī)定，違法行為輕微并及時改正，沒有造成危害后果的，應(yīng)當(dāng)依法不予處罰，并不需要滿足“初次（首次）違法”的構(gòu)成要件；其次，除了該目錄列明的20種輕微違法行為，同樣地，其他違法行為滿足“初次違法、危害后果輕微并及時改正”等法定要件的，主管部門可以對其不予處罰。
生態(tài)環(huán)境違法行為“危害后果輕微”的舉證責(zé)任應(yīng)由執(zhí)法部門承擔(dān)。依照《生態(tài)環(huán)境行政處罰辦法》第二十五條規(guī)定，執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)依法對當(dāng)事人的基本情況、違法事實、危害后果、違法情節(jié)等情況進行全面、客觀、及時、公正的調(diào)查。因此，執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)對環(huán)境違法行為的“危害后果”情節(jié)進行全面取證。
“危害后果輕微”的認定，目前并無明確的法律規(guī)定，也無具體的量化標準。由于行政處罰針對的是公民、法人或其他組織違反行政管理秩序的行為，違法行為造成的后果需要全面衡量違法事實、性質(zhì)、情節(jié)及社會危害程度等因素。就環(huán)境危害后果方面，筆者建議，宜應(yīng)從以下因素進行綜合認定：一是環(huán)境違法行為的類型，如是否屬于排放污染物類型，還是違反制度性或程序性管理規(guī)定類型；二是環(huán)境違法行為的性質(zhì)，如是否發(fā)生于環(huán)境敏感區(qū)內(nèi)；三是環(huán)境違法行為的持續(xù)時間及影響程度，如是否涉及重金屬污染物、超標排污的超標倍數(shù)；四是環(huán)境違法行為的損害后果，如是否造成生態(tài)環(huán)境損害，等等。以某區(qū)域生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域輕微違法行為依法不予行政處罰清單為例，該清單列明了21種不予處罰的環(huán)境違法行為，其中，從是否排放污染物的判斷因素來看，如“未按規(guī)定報送輻射安全和防護狀況年度評估報告”“未將環(huán)境保護設(shè)施建設(shè)納入施工合同”等屬于違反程序性管理規(guī)定的違法類型，此類違法行為并不屬于非法排污，基本不會對環(huán)境危害后果產(chǎn)生太多的影響；從違法行為的持續(xù)時間或影響程度等判斷因素來看，如“超標排放大氣污染物”，可以從其超標程度進行衡量是否屬于“后果輕微”（如超標幅度10％以內(nèi)），如“非法貯存固廢”，可以從堆放固廢的占地面積（如不超過10平方米）或不規(guī)范貯存的危廢量（如不超過10千克）等因素進行衡量，等等，其他判斷因素不再一一贅述。
生態(tài)環(huán)境部《關(guān)于進一步規(guī)范適用環(huán)境行政處罰自由裁量權(quán)的指導(dǎo)意見》要求：“制定裁量規(guī)則和基準，要在總結(jié)實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，根據(jù)違法行為構(gòu)成要素和違法情節(jié)，科學(xué)設(shè)定裁量因子和運算規(guī)則，實現(xiàn)裁量額度與行政相對人違法行為相匹配，體現(xiàn)過罰相當(dāng)?shù)奶幜P原則”，因此，為對同類案件給予相同處理，避免執(zhí)法的隨意性、任意性，建議執(zhí)法部門及時制定細化不予處罰的裁量權(quán)適用規(guī)則，對“環(huán)境危害后果輕微”從多方面因素進行一個相對量化的認定，確保作出不予處罰決定有充分的裁量依據(jù)和理由，也為執(zhí)法人員全面調(diào)查取證提供明確的指引。
此外，需要注意的是，對不予行政處罰的環(huán)境違法行為，執(zhí)法部門仍應(yīng)按照《行政處罰法》規(guī)定的程序要求，依法履行立案、聽取陳述申辯、法制審核等法定程序，同時，依法下達不予行政處罰決定書并對當(dāng)事人進行教育。
作者工作單位：廣東省惠州市生態(tài)環(huán)境局
使用微信“掃一掃”功能添加“谷騰環(huán)保網(wǎng)”
