環評沒要求安裝的設施， 企業未運行應不應該罰？
【谷騰環保網訊】本報10月10日法治版刊發的《環評未要求安裝的設施，企業未正常運行被罰冤不冤？》一文，引發了廣大一線執法人員的熱烈討論，并紛紛來稿，闡述觀點。
“燈不撥不亮，理不辯不明。”本報從來稿中精選了部分執法人員有代表性的觀點，將分兩期連續刊發，以期對此問題進行全面剖析與探討，幫助更多基層執法人員打消困惑、解決實際問題。
今日刊發第一部分。
企業產生污染就有義務保障設施正常運行
◆劉永濤
筆者認為，應當給予處罰。
《環境保護法》第四十二條規定，排放污染物的企業事業單位和其他生產經營者，應當采取措施，防治在生產建設或者其他活動中產生的廢氣、廢水、廢渣、醫療廢物、粉塵、惡臭氣體、放射性物質以及噪聲、振動、光輻射、電磁輻射等對環境的污染和危害。這是關于排污者防治污染責任的規定。因此，筆者認為，如果企業生產時有污染產生，無論是環評文件中要求安裝的污染防治設施，還是企業自行主動安裝環評文件要求以外的污染防治設施，同樣應有保持其正常運行的法定義務。
但是，筆者對《環評未要求安裝的設施，企業未正常運行被罰冤不冤？》一文中的案例的處罰依據存有不同意見。文中說明，屬地生態環境局最終是根據《大氣污染防治法》第九十九條第三項的規定作出處罰，筆者對此并不認同。
此案中，企業噴漆廢氣吸收塔風機未運行，不僅違反了《大氣污染防治法》第二十條第二款“禁止通過偷排、篡改或者偽造監測數據、以逃避現場檢查為目的的臨時停產、非緊急情況下開啟應急排放通道、不正常運行大氣污染防治設施等逃避監管的方式排放大氣污染物”的規定，還違反了第四十五條“產生含揮發性有機物廢氣的生產和服務活動，應當在密閉空間或者設備中進行，并按照規定安裝、使用污染防治設施；無法密閉的，應當采取措施減少廢氣排放”的規定。這屬于當事人一個違法行為同時違反兩個以上法律條款的情形。
按照《生態環境行政處罰辦法》第七條第一款規定，對當事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。同一個違法行為違反多個法律規范應當給予罰款處罰的，按照罰款數額高的規定處罰。因此，本案適用《大氣污染防治法》第九十九條第三項關于通過逃避監管的方式排放大氣污染物予以處罰的規定。這也是案例說明中顯示最終適用的法律條文。
但是，《立法法》第一百零三條規定：同一機關制定的法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章，特別規定與一般規定不一致的，適用特別規定；新的規定與舊的規定不一致的，適用新的規定。
對此，筆者認為，對產生含揮發性有機物廢氣的生產和服務活動的違法行為，《大氣污染防治法》第四十五條和第一百零八條第一項已作出特別規定。因此，按照《立法法》第一百零三條中特別條款優于一般條款的原則，本案中某公司的違法行為適用《大氣污染防治法》第一百零八條第一項的規定處罰較為準確。如果按照不正常運行大氣污染防治設施的方式逃避監管作出處罰決定，屬于適用法律錯誤。
企業自主安裝設施應該納入日常監管范疇
◆萬薇薇 彭揚武
近年來，基層生態環境執法工作經常遇到類似的疑難問題。例如，某些企業因建廠較早，受限于當時的技術條件和環境管理要求，生產工序未采取環保措施或采取了低效的環保措施，環評文件比較簡單，標準限值明顯偏松，生產設備、工藝和選址、布局等不符合現有法律法規及技術標準，出現某些特征污染物未識別、未處理、無組織排放等問題。企業主受自身環境保護知識、經濟效益等影響，不想投入過多資金進行環保改造，認為只需按照原有環評文件要求建設、運行相關環保設施即可，要求加裝并保障正常運行污染治理設施沒有法律依據。
環評具有預測性、前瞻性及不確定性。因此，《關于強化建設項目環境影響評價事中事后監管的實施意見》要求，各級生態環境部門在持續推進環評制度改革的同時，不斷強化環評事中事后監管，開展環評后評價。也就是將實際產生的環境影響以及污染防治、生態保護和風險防范措施的有效性進行跟蹤監測和驗證評價。因此，企業的污染防治設施不僅僅包括環評文件批復的部分，后期企業自我加壓、自主安裝也應包含在內，納入生態環境部門日常監管的范疇，確保裝得了、用得好。
筆者認為，某地生態環境部門對企業擅自停運污染防治設施的行為進行處罰，無疑是正確的。環評文件以外加裝的污染防治設施，是做到污染物應收盡收、達標排放的前提。如果自主安裝的污染防治設施不正常運行，不但背離了安裝的初衷，且與國家及地方生態環境只能變好不能變壞的底線要求反其道而行之。但其違法行為定性還有待商榷。
《環評未要求安裝的設施，企業未正常運行被罰冤不冤？》一文所舉案例中的公司為木業公司，噴漆工序產生的主要特征性污染物為揮發性有機物。根據《大氣污染防治法》規定，產生含揮發性有機物廢氣的生產和服務活動，應當在密閉空間或者設備中進行，并按照規定安裝、使用污染防治設施；無法密閉的，應當采取措施減少廢氣排放。這家公司噴漆作業配備的噴漆廢氣吸收塔未運行，屬產生揮發性有機物廢氣的生產活動未按規定使用污染防治設施的違法行為，可依據《大氣污染防治法》第四十五條及第一百零八條的規定進行處理，即由縣級以上人民政府生態環境主管部門責令改正，處二萬元以上二十萬元以下的罰款；拒不改正的，責令停產整治。這項條款比不正常運行大氣污染防治設施條款更為精確，且處罰限度更輕，更有利于減輕企業負擔。
執法人員需要現場分析綜合考量科學研判
◆江曉瓊
筆者認為，從執法角度出發，不能簡單地對此種行為下定論。其實，在實際執法工作中，類似的案件并不罕見，但處罰情況各有差異。這就需要執法人員加強現場分析能力，更全面綜合地考量此類行為，不斷提升生態環境治理能力。
首先，要科學精準研判。結合實際，將企業的生產工藝、原輔材料、污染源產生環節、監測情況，與環評資料中明確的污染處理工藝、適用排放標準、生產工況要求等一一對照。實際執法中需注意，不能簡單生搬硬套環評資料，必須詳細核實生產情況，比如，生產原輔材料、產品、工藝等發生了變化，污染物是否也同時發生了變化，需要現場輔以監測，針對監測結果進行判別，真正精準分析污染治理程度，判斷污染防治設施是否有效。另外，發現企業生產工藝或者治理措施已做技術改造等措施，需要及時進行政策宣貫和幫扶指導，要求企業進行環評手續完善，類似非重大變更等后評估工作。
其次，全面覆蓋溯查現場。從空間角度而言，針對現場情況開展全面排查，從原料到產品或者加工工序等，細致查看污染源排放情況，以及現場治理情況，發現疑似違法行為，需要進一步溯查根源性問題，現場固定證據。從時間角度而言，是對于企業階段性工況的判別，例如，調取環境設施和生產設備臺賬、用電情況、維修情況、自行監測和監督性監測情況等，評估企業的日常排污情況。最后，根據現場生產情況，執法人員需熟知技術標準，確保采樣的有效性。在程序上，需注意要有兩名以上執法人員全程參與采樣取證過程。
最后，抓好常態長效監督。企業無論是否未按照要求安裝污染防治設施，污染源排放必須達標。在實際執法過程中，需要辦理環評手續的建設項目，根據經驗而言，一般都有一定污染物排放。因此，更應該加強事中和事后的監督管理。在事中監督中，此時企業正在建設施工和調試環節，需要及時進行“體檢”，告知企業主管理要求，引導好企業今后的生產行為，提供技術指導和政策指引。在事后監督中，需要施行有效的動態管理，結合例行檢查與不定期抽查，以及平臺數據等進行監督。就執法而言，需要形成執法記錄臺賬，重點關注問題閉環情況，確保整改到位，不再反復發生，防止產生環境風險隱患。
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