關(guān)于排污許可證重新申請(qǐng)條款的探討
【谷騰環(huán)保網(wǎng)訊】在生態(tài)環(huán)境部與上海市發(fā)布的排污許可違法違規(guī)典型案例中，有多個(gè)案例涉及“未重新申請(qǐng)取得排污許可證排放污染物”，處罰力度等同于“無(wú)證排污”。《排污許可管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）第十五條規(guī)定了應(yīng)當(dāng)重新申請(qǐng)排污許可證的三類情形，成為備受關(guān)注的援引條款。對(duì)該條款進(jìn)行研討，筆者發(fā)現(xiàn)其中某些情形與《條例》其他規(guī)定存在沖突與不明確的地方。本文將聚焦排污許可證重新申請(qǐng)條款，探討該條款在實(shí)際適用中的困惑，并提出相關(guān)建議。
《條例》新增重新申請(qǐng)排污許可證的規(guī)定
《條例》第十五條規(guī)定，在排污許可證有效期內(nèi)，排污單位有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)重新申請(qǐng)取得排污許可證：(一)新建、改建、擴(kuò)建排放污染物的項(xiàng)目；(二)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所、污染物排放口位置或者污染物排放方式、排放去向發(fā)生變化；(三)污染物排放口數(shù)量或者污染物排放種類、排放量、排放濃度增加。筆者試圖疏理該條款的出處與發(fā)展脈絡(luò)，但在此前發(fā)布的《排污許可證管理暫行規(guī)定》《排污許可管理辦法（試行）》，以及《排污許可管理?xiàng)l例》（草案征求意見(jiàn)稿）中，均未對(duì)應(yīng)當(dāng)重新申請(qǐng)排污許可證的情形做出規(guī)定，也未能找到該條款相關(guān)的立法資料。
筆者推斷，該條款可能源自于建設(shè)項(xiàng)目重大變動(dòng)清單的相關(guān)規(guī)定，條款中的第二、第三兩類情形與《污染影響類建設(shè)項(xiàng)目重大變動(dòng)清單（試行）》的文本內(nèi)容有較高重合度；加之重大變動(dòng)不適用于已完成竣工驗(yàn)收的建設(shè)項(xiàng)目，該條款將相關(guān)重大變動(dòng)內(nèi)容轉(zhuǎn)化為需要重新申請(qǐng)排污許可證的情形；又由于《條例》不宜做出同清單一樣的細(xì)致規(guī)定，僅對(duì)要點(diǎn)進(jìn)行羅列，從而呈現(xiàn)出如今的條款表述形式。
應(yīng)當(dāng)重新申請(qǐng)取得排污許可證的若干情形
新、改、擴(kuò)建建設(shè)項(xiàng)目：
新建、改建、擴(kuò)建排放污染物的項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)重新申請(qǐng)排污許可證。新建、改建、擴(kuò)建排放污染物的項(xiàng)目，一般情況下必然帶來(lái)污染物排放口數(shù)量、污染物排放種類、排放量等增加。如未重新申請(qǐng)排污許可證，則該新增項(xiàng)目是完全處于排污許可監(jiān)管之外，此類情形適用《條例》第三十三條，以“無(wú)證排污”予以處罰，符合行政處罰“過(guò)罰相當(dāng)”原則，公開(kāi)發(fā)布的典型案例大部分屬于該種情形。
污染物排放種類增加：
污染物排放種類增加，應(yīng)當(dāng)重新申請(qǐng)排污許可證。該類情形常見(jiàn)于涉一類污染物排放企業(yè)，擅自變更生產(chǎn)工藝，導(dǎo)致出現(xiàn)未載入排污許可證的一類污染物因子，新增一類污染物排放未納入排污許可監(jiān)管，以“無(wú)證排污”進(jìn)行處罰。上海市有對(duì)該類違法行為進(jìn)行查處，并入選為生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的典型案例。
污染物排放口位置、數(shù)量（增加）、排放方式、排放去向發(fā)生變化：
污染物排放口位置或者污染物排放方式、排放去向發(fā)生變化，污染物排放口數(shù)量增加，應(yīng)當(dāng)重新申請(qǐng)排污許可證。與此同時(shí)，《條例》第三十六條規(guī)定，污染物排放口位置、數(shù)量、排放方式、排放去向不符合排污許可證規(guī)定，處2萬(wàn)元以上20萬(wàn)元以下的罰款，與上述應(yīng)當(dāng)重新申請(qǐng)排污許可證的情形存在重疊交叉。
以文義解釋的方式進(jìn)行解讀，在取得排污許可證后，污染物排放口位置、排放方式、排放去向發(fā)生變化，和排放口數(shù)量增加屬于應(yīng)當(dāng)重新申請(qǐng)排污許可證的范疇，處罰依據(jù)是《條例》第三十三條。但如果污染物排放口位置、排放方式、排放去向與排污許可證不一致，是由于申報(bào)排污許可證時(shí)出現(xiàn)錯(cuò)誤所致，而排污單位并未及時(shí)調(diào)整排污許可證內(nèi)容，以及排放口數(shù)量減少（包括申請(qǐng)時(shí)漏報(bào)和申請(qǐng)后主動(dòng)取消兩種情況）則適用《條例》第三十六條。
筆者以在環(huán)境執(zhí)法中較為常見(jiàn)的排放口數(shù)量與排污許可證記載不一致的情形為例，在污染物排放總體情況不發(fā)生改變的情況下，排污單位棄用1個(gè)排放口、新增兩個(gè)排放口，或是將廢氣無(wú)組織排放改為有組織排放，對(duì)于這一有利于環(huán)境保護(hù)的改進(jìn)措施，執(zhí)法部門以“無(wú)證排污”予以處罰是否合理；如果考慮違法行為未對(duì)環(huán)境造成不利影響，對(duì)排放口數(shù)量增加的情形，適用《條例》第三十六條進(jìn)行處罰是否合法，值得進(jìn)一步商榷。
污染物排放量、排放濃度增加：
污染物排放量、排放濃度增加，應(yīng)當(dāng)重新申請(qǐng)排污許可證。《條例》第三十四條規(guī)定了超過(guò)許可排放濃度、許可排放量排放污染物的法律責(zé)任。筆者認(rèn)為，污染物排放量、排放濃度增加的情形，應(yīng)當(dāng)是區(qū)分于超總量排放和超標(biāo)排放兩類違法行為。即便污染物排放量、排放濃度增加，但兩者仍然在排污許可證許可的總量和濃度限值內(nèi)，又不涉及新改擴(kuò)建建設(shè)項(xiàng)目、污染物排放種類增加等情形，此種情況是否應(yīng)當(dāng)進(jìn)行處罰？如果予以處罰，如何認(rèn)定增加了排放量和濃度？條款是否有必要單獨(dú)規(guī)定這樣兩種情形？
生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所發(fā)生變化：
生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所發(fā)生變化，應(yīng)當(dāng)重新申請(qǐng)排污許可證。根據(jù)《條例》第六條第二款規(guī)定，排污單位有兩個(gè)以上生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所排放污染物的，應(yīng)當(dāng)按照生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所分別申請(qǐng)取得排污許可證。排污單位生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所發(fā)生變化，自然應(yīng)當(dāng)就“新增”的經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所申請(qǐng)排污許可證，否則，可以依據(jù)《條例》第三十三條第一款直接認(rèn)定為“未取得排污許可證排放污染物”。
對(duì)重新申請(qǐng)排污許可證條款修訂的建議
筆者建議，限縮《條例》第十五條的適用范圍，保留新建、改建、擴(kuò)建排放污染物的項(xiàng)目和污染物排放種類增加的情形，刪去生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所發(fā)生變化和污染物排放量、排放濃度增加的情形，修改污染物排放口數(shù)量、位置或者污染物排放方式、排放去向發(fā)生變化的情形。對(duì)該條款修訂為：在排污許可證有效期內(nèi)，排污單位有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)重新申請(qǐng)取得排污許可證：(一)新建、改建、擴(kuò)建排放污染物的項(xiàng)目；(二)污染物排放口數(shù)量、位置或者污染物排放方式、排放去向發(fā)生變化，導(dǎo)致不利環(huán)境影響加重的；(三)污染物排放種類增加。
對(duì)于第二種情形，增加“導(dǎo)致不利環(huán)境影響加重的”的限定，給予了執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)第三十三條和第三十六條選擇適用的依據(jù)，規(guī)避了原條款適用上可能存在的“合法不合理”或“合理不合法”的情形。其中現(xiàn)行條款中的“污染物排放量、排放濃度增加”可以作為導(dǎo)致不利環(huán)境影響加重的內(nèi)容之一；同時(shí)可以參照《污染影響類建設(shè)項(xiàng)目重大變動(dòng)清單（試行）》的相關(guān)情形，例如第9條規(guī)定，新增廢水直接排放口；廢水由間接排放改為直接排放；廢水直接排放口位置變化，導(dǎo)致不利環(huán)境影響加重的；第10條規(guī)定，新增廢氣主要排放口（廢氣無(wú)組織排放改為有組織排放的除外）；主要排放口排氣筒高度降低10%及以上的。
作者單位：上海市生態(tài)環(huán)境局執(zhí)法總隊(duì)
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