速讀：水泥納入全國碳交易市場征求意見稿
【谷騰環保網訊】2024年9月9日，生態環境部對《全國碳排放權交易市場覆蓋水泥、鋼鐵、電解鋁行業工作方案（征求意見稿）》（以下簡稱《全國碳交易方案（征求意見稿）》）公開征求意見，受到業界廣泛關注。
1.《全國碳交易方案（征求意見稿）》摘要
黨中央、國務院就擴大全國碳排放權交易市場覆蓋范圍工作作出明確部署！度珖冀灰追桨福ㄕ髑笠庖姼澹肥前凑占榷ㄓ媱潟r間表和任務圖落實相關部署工作。
（1）生態環境部是碳排放配額方案的主要制定者，各省級生態環境主管部門分配配額
生態環境部制定水泥行業碳排放核算報告和核查指南，并會同國務院有關部門根據國家溫室氣體排放控制目標，制定年度碳排放配額總量和分配方案。
各省級生態環境主管部門會同同級有關部門，根據年度碳排放配額總量和分配方案，向本行政區域內重點排放單位分配配額。
（2）水泥行業：2024年首個管控年，2025年首次履約年
《全國碳交易方案（征求意見稿）》提出分兩個階段推動市場建設，啟動實施階段（2024—2026年）和深化完善階段（2027年—）階段。
在啟動實施階段，實現平穩啟動擴圍。2024年也將作為水泥行業首個管控年度，2025年底前完成首次履約工作。
在深化完善階段，強化激勵約束，建立預期明確、公開透明的配額逐步適度收緊機制。
（3）水泥熟料生產線企業納入范圍
按照《全國碳交易方案（征求意見稿）》，年度溫室氣體直接排放達到2.6萬噸二氧化碳當量的單位作為重點排放單位，納入全國碳排放權交易市場管理。
水泥行業管控溫室氣體種類為二氧化碳，管控范圍是化石燃料燃燒、工業過程等產生的直接排放，使用電力的間接排放不在內。
參與全國碳排放權交易市場的重點排放單位，不再參與相同溫室氣體種類和相同行業的地方碳排放權交易市場的碳排放權交易。水泥行業重點排放單位通過全國碳排放權交易系統開展集中統一交易。
2.水泥行業納入碳市場基礎條件成熟并做好準備
政策制定部門綜合考慮了控制溫室氣體排放要求、產業發展情況、減污降碳貢獻、數據質量基礎、應對國際碳壁壘等因素，對建材（水泥）納入碳市場的成熟程度進行全面評估，認為水泥行業基礎條件成熟，具備了數據基礎、制度基礎和硬件基礎，可以從2024年度起納入全國碳排放權交易市場管理。
（1）7+1地方碳排放權交易試點工作
2011年10月，國家發展改革委同意北京市、天津市、上海市、重慶市、廣東省、湖北省及深圳市等七省市開展碳排放權交易試點。2016年，福建省成為第八個試點區域碳市場。
水泥有關企業按照生態環境部相關要求，已經連續多年開展溫室氣體排放核算報告與核查工作，并且約有170家水泥企業參與7+1地方碳排放權交易試點工作，積累了比較豐富的數據基礎和實戰經驗。
（2）基于水泥熟料產品特性和工藝特征的碳排放
水泥是碳排放的重點行業。截止到2023年底，全國新型干法水泥熟料生產線共有1537條（注：剔除已關停和拆除生產線，不包括日產700噸以下規模生產線），經備案和取得批復文件的水泥熟料設計產能約18.4億噸。水泥行業二氧化碳排放約占全國碳排放的13%，僅次于電力與鋼鐵行業。
水泥工藝流程相對簡單，數據較易獲得。在水泥熟料生產過程中，工業過程排放約占60%—65%，主要是碳酸鹽分解產生的二氧化碳排放；能源活動排放約占35%—40%，主要是煤等化石燃料燃燒過程中產生的二氧化碳排放。間接排放主要是外購電力造成的，《全國碳交易方案（征求意見稿）》不再管控外購電力的間接排放。
（3）國際碳壁壘影響
歐盟碳邊境調節機制（CBAM）覆蓋電力、鋼鐵、水泥、鋁等六大行業。當前我國碳交易市場僅納入了電力行業，這意味著未納入碳交易市場行業的企業向歐盟出口產品時，暫無法通過支付國內碳排放成本用以減免碳關稅。目前，我國水泥產品出口量非常小，2023年全年水泥和熟料總出口量為383.3萬噸，不到全國水泥產量的0.2%，相對來說，水泥行業受到CBAM的影響很小。
（4）水泥企業為納入碳市場提前謀劃
水泥行業很多大型企業對納入碳市場已有深刻的認識和充分的準備，成立了碳資產管理平臺，減碳研究院，建立新能源公司，利用數字化開發碳排放碳核查管理系統，探索水泥工業二氧化碳在線監測計量項目。
3.啟動實施階段(2024—2026年)以熟悉市場規則為主，只控制碳排放強度，不限制配額總量，配額免費分配
啟動實施階段（2024—2026年）實現平穩啟動擴圍，以熟悉市場規則為主要目標，采用碳排放強度控制的思路，實施配額免費分配，企業所獲得的配額數量與產品產量（產出）掛鉤，不設置配額總量上限，將企業配額盈缺率控制在較小范圍內，盈虧金額占企業經營收益比重較小。
《全國碳交易方案（征求意見稿）》編制說明提出，啟動實施階段（2024—2026年）按照類似“體驗期”式的試驗期定位，單個企業的配額盈余與缺口均控制在較小范圍內，縮小企業間配額“貧富差距”。
啟動實施階段（2024—2026年）采用績效評價法，根據單位產出的碳排放強度進行績效管理，不預設配額絕對總量，不限制企業產能。碳排放強度低的企業可通過配額盈余獲得收益，碳排放強度高的企業因配額短缺付出碳排放成本；產品產量（產出）越大、配額量越多。此階段主要還是為了通過壓減碳排放強度達到減碳的目的，不會給企業生產經營帶來過多影響。
4、深化完善階段（2027年—）配額逐步適度收緊
《全國碳交易方案（征求意見稿）》提出，在深化完善階段，強化激勵約束程度。建立預期明確、公開透明的配額逐步適度收緊機制。
《全國碳交易方案（征求意見稿）》編制說明提出，在深化完善階段，配額分配方法由績效評價法逐步轉向基準法，對標行業先進水平，推動單位產品產量（產出）碳排放強度不斷下降。
可以推測，在深化完善階段，即2027年以后，會綜合考慮經濟社會發展、水泥行業結構調整、技術進步和企業承受能力等實際情況進行調整，適度收緊配額，形成更嚴格的碳排放約束機制。
5.碳排放配額總量和分配方案的分析
水泥行業屬于原材料基礎行業，覆蓋面大，正值轉型發展以及行業結構調整深度調整期。受房地產下滑，基建放緩、人口下降等因素疊加影響，水泥行業需求大幅下滑，水泥熟料產能利用率不足60%，水泥行業利潤總額從2020年的1833億元下降到2023年的320億元，2024年上半年水泥行業虧損10億元左右。水泥行業正面臨利潤下滑、“十四五”節能降碳約束性指標和超低排放改造的多重壓力。
行業十分關注，今后政策會不會通過配額分配方案對水泥產量進行控制。
從《全國碳交易方案（征求意見稿）》和編制說明來看，近三年全國碳市場政策導向不會對產量進行限制，啟動實施階段（2024—2026年）總量收緊機制概率較小，有利于強度指標好的企業發揮優勢。縮減碳排放配額總量機制要等到2027年才會建立形成，而且是逐步適度收緊。屆時如何控總量，以什么程度收緊，除了逐步適度的原則外，可能也會參考現在7+1地方碳排放權交易試點的經驗。
從7+1地方碳排放權交易試點配額分配原則來看，對于熟料生產工段，除天津市采用歷史強度法，湖北省采用標桿法外，其余試點均采用基準線法核定。例如，在采用基準線法核定的試點中，福建省和廣東省對不同規模的熟料生產線設置不同的基準值，生產線規模越大，基準值越低。
從7+1地方碳排放權交易試點配額分配計算方法來看，地方試點配額分配基本以實際產量為基礎。部分試點通過采用控排系數，市場調節因子、設置年產量上限（如以熟料生產線設計年產能的1.2倍為上限）、年度下降系數等方式調節碳配額總量或產量。
總的來說，后續碳配額分配方案可能將以碳排放強度和水泥產品產量為基準。強度的基準會不會因地域和產線規格而異，要看《全國碳交易方案（征求意見稿）》最終成文和后續水泥行業碳排放配額分配實施方案的發布。
6.碳排放權交易履約價格和成本的分析
碳排放權交易市場的注冊登記系統設置在武漢，碳配額交易系統設置在上海。
生態環境部《全國碳市場發展報告（2024）》顯示，全國碳排放權交易市場第二個履約周期綜合價格收盤價在50-82元/噸之間波動。2023年底，綜合價格收盤價為79.42元/噸。2024年4月24日綜合價格收盤價首次突破100元/噸。從近幾年的收盤價格來看，碳市場交易價格基本在40-100元/噸之間波動，穩中有升。
從較為活躍的廣東碳試點來看，在實行以免費配額為主的前提下，碳排放權交易的盈虧金額占水泥熟料成本的比重較小。例如，在2023年，某上市水泥公司購入取得的碳排放配額的成本約30.97元/噸，履約使用的碳排放配額約為0.16元/噸。
按照《全國碳交易方案（征求意見稿）》啟動實施階段既定的配額免費、不限產量、盈缺較小波動等思路，結合水泥行業碳排放強度與現行平均碳價來計算，與近兩年來水泥熟料成本（190-245元/噸）相比，碳交易的履約成本（不含企業自身節能降碳改造成本）對水泥影響較小。
7.水泥企業減碳的重點是減煤
建立全國碳市場主要目的是利用市場機制控制和減少溫室氣體排放。水泥行業納入全國碳市場是落實碳排放雙控政策。
2024年5月29日，國務院發布《2024—2025年節能降碳行動方案》（國發〔2024〕12號）。6月7日，國家發展改革委、工業和信息化部、生態環境部、市場監管總局、國家能源局發布《水泥行業節能降碳專項行動計劃》（發改環資〔2024〕733號）要求，2024—2025年，通過實施水泥行業節能降碳改造和用能設備更新形成節能量約500萬噸標準煤、減排二氧化碳約1300萬噸。到2025年底，水泥熟料單位產品綜合能耗比2020年降低3.7%；水泥窯使用替代燃料技術生產線比例達到30%，水泥行業替代燃料消費比例力爭達到10%；水泥行業綜合利用廢棄物總量達到8億噸等。
結合《全國碳交易方案（征求意見稿）》在啟動實施階段提到的“績效評價法，根據單位產出的碳排放強度進行績效管理”優化碳排放強度指標，降碳的思路就是降過程碳排放強度，或是降能源活動碳排放強度，或是兩者結合。
降低過程碳排放強度，就是替代石灰石等碳酸鹽原料，但難度很大。在新疆、寧夏、內蒙古等地能獲得跨行業的替代石灰石資源（如電石渣等），并且已經形成了飽和的替代原料的水泥熟料產能，除此之外，全國絕大部分地區的水泥熟料生產還是以石灰石為主要原料。水泥熟料生產線（包括協同處置廢棄物的水泥項目）的替代原料比率并不大，因此熟料生產線間過程排放因子差異并不很明顯。
獲取石灰石礦山資源對于企業發展具有重要戰略意義，以石灰石為主要原料的水泥工藝應用成熟且固定投資已經形成，石灰石資源相對來說性價比高、較為容易獲得，水泥熟料生產以石灰石為主要原料的主流工藝路線不會輕易改變。因此，從全國范圍來看，因石灰石煅燒碳酸鹽分解產生的二氧化碳排放，也就是工業過程排放（約占二氧化碳排放源的60%）難以大幅削減變動。
鑒于國家能源政策導向、削減化石燃料使用能夠降本增效以及能效提升的技術潛力，也就是煤等化石燃料燃燒過程中產生的二氧化碳排放是減碳重點。降低能源活動碳排放強度，可以繼續推進能效提升、替代燃料和協同處置等工作。
通過技術創新、生產工藝改進等方式提高單位產值或單位產品的碳排放效益，進行能效提升技術改造，可以降低碳排放強度，但是減碳邊際效應在遞減。按照《水泥單位產品能源消耗限額》（GB 16780-2021）和國家發改委等五部門發布《工業重點領域能效標桿水平和基準水平（2023年版）》，熟料單位產品綜合能耗標桿水平（100kgce/t）比基準水平（117kgce/t）降低近15%，再乘以能源活動碳排放貢獻系數40%，降碳潛力僅有6%左右。并且，相當一部分水泥企業已經完成了能效提升改造，達到了一級或二級能效水平。
通過減少化石燃料的使用、增加清潔能源的比例等措施，使用替代燃料減碳潛力還有空間。水泥窯替代燃料技術逐步成熟，有的項目燃料替代率穩定可達到60％以上，水泥熟料綜合能耗低于50kgce/t。鑒于目前煤炭價格依然處于相對高位，燃煤成本占到了水泥熟料成本的一半以上，減煤具有降本增效的較大優勢。水泥行業使用替代燃料，增加協同處置非化石燃料的種類，會迎來新一輪高峰。
水泥行業一直為降低能源消耗和碳排放強度付出了艱苦努力。降碳是系統工程，最終目標是可持續、高質量發展，“引導高碳企業向低碳發展”涉及科技創新、行業準入門檻、環保、金融財稅、能源、礦產資源等政策，需要統籌考慮形成政策合力。碳市場可以充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，屆時碳排放指標較優的企業將從中受益。
作者系中國水泥協會副秘書長、政策研究中心主任、碳減排專委會秘書長
使用微信“掃一掃”功能添加“谷騰環保網”
