我國生態環境財稅政策歷史變遷及優化建議
摘要：本文系統回顧了新中國成立70年以來生態環境財稅政策的歷史變遷，以時間為主線，分析其在不同階段的措施手段，對于制定完善生態環境財稅政策，全面推進美麗中國建設具有重大意義。生態環境財稅政策大致經歷了萌芽發展、探索發展、開拓發展和快速發展四個階段，從無到有，逐步演化，已形成種類齊全，內容豐富的政策體系，但同時也存在著支出力度和支出效率不足、事權與支出責任相適應的制度不明確、稅收政策體系尚不完善等問題。本文提出了增加財政“211節能環保”科目支出規模、健全事權與支出責任相匹配的財政制度、完善環境保護稅和稅收優惠政策、建立基于績效的資金分配機制等優化新時期生態環境財稅政策的建議。
引言
政府參與生態環境治理的理論依據是環境外部性和市場失靈，生態環境保護作為一種公共物品，具有明顯的外部性，僅靠市場機制本身難以解決。財稅政策是保障政府提供基本環境服務的重要物質基礎，在某種程度上決定著環境保護效果和環境質量的優劣。新中國成立70年來，我國政府通過加大投入、制定排污收費政策、減免稅等多項直接和間接措施積極參與生態環境治理，不僅在一定程度上遏制了環境污染趨勢，而且建立了較為完善的激勵約束體系，促進了我國生態文明建設步伐。但有些政策實施以來仍存在一些問題，本文在全面梳理我國財稅政策演變歷程的基礎上，探討存在的問題，同時結合當前生態環境形勢和污染防治攻堅任務，對財稅政策的完善提出若干建議，供政策制定者參考。
1 生態環境財稅政策演變進程
從時間軸看，我國生態環境財稅政策大致經歷了萌芽發展、探索發展、開拓發展和快速發展四個階段。
1.1 萌芽發展階段（1949—1972年）
自新中國1949年成立至1972年，是我國環境財稅支持政策的第一個階段。由于國家成立伊始以及全國開展土地運動，在這一時期，工業經濟并不發達，僅僅保持著20世紀三四十年代的水平，以手工業和簡單機器生產為主，在整個國民經濟中的比重也不到30%，所產生的環境污染物和廢棄物也是非常少的。同時，作為國民經濟主要拉動力的農業經濟也處在生產水平比較低下的情況，整個農業生產過程保持著原始的耕種方式，為增加產量所使用的肥料也僅是人畜糞便，一方面解決糞便處理問題，另一方面也可增加土地肥力，整個生產對環境不會產生什么污染。因此，從整體上看，在這個時期的環境處于一種比較好的狀況，人們沒有太強的意識進行環境保護。該階段財政對于環境保護的支持也是比較少的，主要采用的是財政資金直接投入的形式，年平均投入量在國家總投入中的比重也只有0.5%左右。1972年6月5—16日，聯合國在瑞典首都斯德哥爾摩召開第一次人類環境會議，通過這次會議，我國政府開始認識到中國也存在著一定的環境問題，需要認真對待。
1.2 探索發展階段（1973—1990年）
1973年8月，國務院召開第一次全國環境保護會議，審議通過了“全面規劃、合理布局、綜合利用、化害為利、依靠群眾、大家動手、保護環境、造福人民”的環境保護工作32字方針和我國第一個環境保護文件——《關于保護和改善環境的若干規定（試行草案》。至此，我國環境保護事業開始起步，且隨著1978年實行改革開放政策，經濟實現飛速增長，工業經濟比重有了大幅增加，污染物排放量逐年增大，環境問題也日益凸顯，政府逐步出臺了一些財稅政策保障環境保護工作開展，具體包括以下幾個方面。
1.2.1 正式建立排污收費制度
1978年12月，中共中央批轉原國務院環境保護領導小組《環境保護工作匯報要點》，首次提出實行“排放污染物收費制度”的設想。1979年頒布的《中華人民共和國環境保護法（試行）》第18條規定：“超過國家規定的標準排放污染物，要按照排放污染物的數量和濃度，根據規定收取排污費”。1982年國務院正式頒布《征收排污費暫行辦法》，標志著排污收費制度正式建立，《征收排污費暫行辦法》詳細規定了收費對象，收費程序，收費標準，停收、減收和加倍收費的條件，排污費的列支，收費的管理和使用等內容。
1.2.2 明確環境保護資金渠道
1984年我國頒發《關于環境保護資金渠道的規定的通知》（城環字〔1984〕331號），明確環境保護資金的八條渠道，具體包括：①一切新建、擴建、改建工程項目（含小型建設項目）執行“三同時”的規定，并把治理污染所需資金納入固定資產投資計劃。新項目的環境影響評價費，在可行性研究費用中支出。在建項目需要補做環境影響評價時，其費用應包括在該建設項目的投資—不可預見費用中列支。②各級經委、工交部門和地方有關部門及企業所投入的更新改造資金中每年應拿出7%用于污染治理；污染嚴重、治理任務重的，用于污染治理的資金比例可適當提高。企業留用的更新改造資金，應優先用于治理污染。企業的生產發展基金可以用于治理污染。③大中城市按規定提取的城市維護費，要用于結合基礎設施建設進行的綜合性環境污染防治工程，如能源結構改造建設，污水及有害廢物處理等。④企業交納的排污費要有80%用于企業或主管部門治理污染源的補助資金。其余部分主要用于補助環境保護部門監測儀器設備購置、監測業務活動經費不足的補貼、地區綜合性污染防治措施和示范科研的支出，以及宣傳教育、技術培訓、獎勵等方面。⑤工礦企業為防治污染、開展綜合利用項目所產產品實現的利潤，可在投產后五年內不上交，留給企業繼續治理污染，開展綜合利用。⑥關于防治水污染問題，應根據河流污染的程度和國家財力情況，提請列入國家長期計劃，有計劃有步驟地逐項進行治理。⑦環境保護部門為建設監測系統、科研院（所）、學校以及治理污染的示范工程所需要的基本建設投資，按計劃管理體制，分別納入中央和地方的環境保護投資計劃。這方面的投資額要逐年有所增加。⑧環境保護部門所需科技三項費用和環境保護事業費，應由各級科委和財政部門根據需要和財力可能，給予適當增加。
1.2.3 開征資源稅
為了促進資源合理開發與利用，遏制資源亂采濫挖、掠奪性開采等現象，同時調節級差收益，1984年9月國務院首次頒布《中華人民共和國資源稅條例（草案）》，標志著我國資源稅正式建立。此次資源稅的頒布主要針對原油、天然氣、煤炭、金屬礦產品和其他非金屬礦產品，征稅范圍相對較窄。稅率方面，實行超率累進稅率，但此次資源稅將起征點設為銷售利潤率的12%，對于銷售利潤率未達到12%的企業，可無償開采國有礦產資源，故其調節級差收益的作用有限，但此次資源稅的頒布體現出國家開始通過財稅手段來對資源開發與利用的調節。
1.2.4 開征城市維護建設稅
為穩定與擴大城市維護建設資金來源，加強城市維護建設，我國于1985年開征城市維護建設稅，所征稅款用于城市環境衛生、園林綠化等公共基礎設施的建設與維護。雖然城市維護建設稅占總稅收和GDP比例較低，但其卻是環境保護支出的一個重要資金來源。
1.2.5 設立專項基金實行有償使用
為做好污染源治理，合理使用污染源治理資金，提高社會效益。1988年國務院發布《污染源治理專項基金有償使用暫行辦法》[中華人民共和國國務院令（第10號）]，從重點排污單位污染源治理補助資金中提取20%～30%比例的資金用來設立污染源治理專項基金，實行基金有償使用，委托銀行貸款給符合條件的超標排污企業，用于重點污染源治理項目，“三廢”綜合利用項目，污染源治理示范工程以及實行并、轉、遷的污染源治理設施等四類工程項目。建設項目正式投產或使用前須向負責審批貸款的環境保護部門提交污染源治理項目竣工驗收報告，經驗收合格的，環保部門可以給予企業豁免一定數額的貸款本金。
1.2.6 制定相關稅收優惠政策
1986年國務院頒布《節約能源管理暫行條例》（國發〔1986〕4號），組織與制定了主要的節能標準和節能設計規范，并制定開展了一系列節能優惠政策：對節能貸款實行優惠利率；對節能效益實行“稅前還貸”；繼續對國有企業節能措施投入節能基建和技改資金，國有企業實行節能獎，獎金計入成本；開展國際交流合作，與歐洲共同體和日本共同組織能源培訓，與世界銀行合作進行溫室氣體排放控制戰略研究，開始利用亞洲開發銀行節能貸款等。1989—1990年，我國城鎮土地使用稅、車船使用稅等地方稅種也均制定了生態環境保護稅收優惠措施，主要包括：水利設施及其管護用地、電力行業、企業廠區以外的綠化用地、鹽場的礦井用地、未使用的礦山企業和煤炭企業造成的塌陷地與荒山占地，免征城鎮土地使用稅；環保部門使用的各種灑水車、垃圾車船、環境監測車，環衛部門的路面清掃車，市內公共汽車、電車等免征車船使用稅。
1.3 開拓發展階段（1991—2005年）
進入20世紀90年代以后，全球經濟一體化程度不斷提高，國際社會共同面對著資源短缺和環境惡化兩大難題，人與自然之間的矛盾越演越烈。能源資源消耗速度明顯上升，環境質量明顯下降。我國水資源較為缺乏，在推進工業化進程中忽視水資源保護與合理利用，很多水域均受到不同程度污染，水污染問題已經成為90年代普遍并亟須解決的重大問題。面對日益惡化的生態環境，我國陸續出臺一系列環境財稅政策。
1.3.1 調整與統一排污費征收標準
1991年以前，我國污水排放超標收費標準存在低于污水治理運行費用、收費級差過于簡單以及收費單價與超標倍數不協同等缺陷。為使污水與噪聲排污費征收標準與法規、標準配套，從而加強環境管理，原國家環保局、物價局、財政部于1991年聯合發布《關于調整超標污水和統一超標噪聲排污費征收標準的通知》，調整超標污水排污費和統一噪聲排污費征收標準。與此同時，在排污費征收過程中，一些排污企業排放污水的濃度雖低于國家標準，但其污染排放總量以及對環境的損害程度甚至超過了那些超標排污企業。為解決這一現實問題，原國家計委、財政部于1993年發布《關于征收污水排污費的通知》，對未超標的污水排放企業征收排污費，首次體現總量控制的政策導向。另外，受到工業企業排放SO2影響，酸雨污染也日趨嚴重，對農業、林業及建筑物產生嚴重危害。為加強對SO2排放的治理，同時籌集污染治理資金，1992年我國在一些酸雨污染嚴重并且具有一定經濟承受力的地區進行試點，對工業燃煤SO2排污行為實行征收排污費。1998年發布的《關于在酸雨控制區和二氧化硫污染控制區開展征收二氧化硫排污費擴大試點的通知》（環發〔1998〕6號），擴大了SO2排污費的征收范圍，由原先的“兩省九市”擴大到“兩控區”。同年5月，財政部、原國家計委與原國家環保總局聯合發布《關于在杭州等三城市實行總量排污收費試點的通知》（環發〔1998〕73號），將杭州市、鄭州市、吉林市納入排污總量收費的試點范圍。
1.3.2 完善稅收政策調節資源與環境消費
1994年我國開始實施分稅制改革，此次改革主動運用稅收政策調節資源與環境消費，標志著環境財稅政策體系開始形成。一方面，為進一步發揮資源稅調節級差收入的作用，1993年12月25日我國頒布《中華人民共和國資源稅暫行條例》，將鹽稅合并到資源稅中，擴大資源稅征收范圍。與1984年第一代資源稅不同的是，新一代資源稅征稅基數為礦產品銷售量，對不同課稅礦區實行差別稅率，有效調節因資源稟賦條件差距形成的級差收入。經過改革，資源稅被劃分為地方稅，增加了地方財政收入，但當時地方財政收入主要運用于地方政府的運轉和公共服務的供給，并未過多考慮生態環境保護與修復。另一方面，增加消費稅新稅種，調節消費結構、引導消費方向，從而增加財政收入。其體現在資源環境保護方面的作用在于將消費環節易形成環境污染和資源浪費的產品納入征收范圍當中，主要包括：煙、汽油、柴油、汽車輪胎、小汽車、摩托車等，但資源性消費品僅包括柴油和汽油，征收范圍相對較窄且稅率較低。
1.3.3 制定減免稅政策促進資源綜合利用
1995年以來，我國工業固體廢棄物排放量逐漸增多，污染處于較高水平，但綜合利用水平還處在較低水平。1995年財政部、國家稅務總局頒發《關于對部分資源綜合利用產品免征增值稅的通知》（財稅字〔1995〕44號），規定對企業生產的原料中摻有不少于30%的煤矸石、石煤、粉煤灰、燒煤鍋爐的爐底渣的建材產品和利用廢液（渣）生產的黃金、白銀，在1995年底以前免征增值稅。1996年出臺《關于進一步開展資源綜合利用意見》（國發〔1996〕36號）和《資源綜合利用目錄》，繼續推進資源綜合利用工作，以適應經濟增長方式轉變和實施可持續發展戰略。
1.3.4 發行國債用于城市環境基礎設施建設
1996年，改革開放已近20年，城鎮化相繼在全國各地啟動，城鎮人口數量以每年0.2億人（增速約5%）的速度快速增加，城鎮環境基礎設施成為城鎮化發展的突出短板，也成為環境保護財政投入的重點領域。1996年8月，國務院發布《關于環境保護若干問題的決定》（國發〔1996〕31號）指出完善環境經濟政策，切實增加環境保護投入，在基本建設、技術改造、綜合利用、財政稅收、金融信貸及引進外資等方面，抓緊制訂、完善促進環境保護、防止環境污染和生態破壞的經濟政策和措施。銀行、財政等金融部門積極介入環境保護投融資體制，國外貸款、項目融資方式和證券市場等新的融資渠道不斷挖掘。1998年開始實施以發行國債投資基礎設施建設為重點的積極財稅政策，把城市環境基礎設施建設列為中央財政支持的重點，促進了城市污水和垃圾等環保基礎設施的建設，當年首次增發100億元長期國債，將環保基礎設施建設作為投資重點，次年增發國債600億元，在城市環境基礎設施建設、“三河三湖”污染治理、北京環境綜合整治等重點項目上共投入國債資金138億元，占全部國債資金總額的23%。據統計，1998—2000年，中央財政共發行國債460億元用于城市環境基礎設施建設。2001年使用國債資金28億元在具有代表性的自然生態系統、珍稀瀕危野生動植物的天然分布區、生態脆弱區以及濕地啟動野生動植物保護和自然保護區建設工程。
1.3.5 設立中央環境保護專項資金
2003年我國相繼頒布《排污費征收使用管理條例》《排污費征收標準管理辦法》《排污費資金收繳使用管理辦法》，修改了原有排污費管理條例。與原先排污費管理制度相比，新排污費法規的變化是取消原先的“20%排污費用于環保部門自身建設”，規定所征收排污費只能作為環境保護專項資金，實行專款專用，應用領域包括重點污染源防治、區域性污染防治、污染防治新技術工藝的開發示范和應用以及國務院規定的其他污染防治項目。
1.4 快速發展階段（2006—2019年）
2005年后，面對日益嚴峻的資源環境形勢，在建設資源節約型和環境友好型“雙型”社會、大力發展循環經濟、大力推進生態文明建設等重大戰略決策引導下，環境財政體系建設取得突破性進展。環境財政支出、環境稅制等逐步向規范性制度建設發展，具體表現在以下方面。
1.4.1 生態保護補償機制逐步完善
自2005年12月國務院《關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》提出“要完善生態補償政策，盡快建立生態補償機制，中央和地方財政轉移支付應考慮生態補償因素，國家和地方可分別開展生態補償試點”以來，多份推動生態保護補償機制落地的政策相繼發布。2007年原國家環境保護總局頒布《關于開展生態補償試點工作的指導意見》，提出建立自然保護區、重要生態功能區、礦產資源開發和流域水環境保護等重點領域生態補償試點。2008年2月修訂的《中華人民共和國水污染防治法》首次提出水環境生態保護補償的內容：國家通過財政轉移支付等方式，建立健全對位于飲用水水源保護區區域和江河、湖泊、水庫上游地區的水環境生態保護補償機制。2011年頒布的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》第25章提出探索市場化的生態補償機制，研究設置國家生態補償專項資金。2015年中共中央、國務院頒布推行的《關于加快推進生態文明建設的意見》第24條提出健全生態保護補償機制。2016年4月國務院辦公廳《關于健全生態保護補償機制的意見》（國辦發〔2016〕31號）提出應盡可能地探索構建多元化的生態保護補償機制，并擴大補償涉及的范疇，科學合理地逐步提高補償標準，并提出相應的目標。2018年12月，國家發展改革委、財政部等9部門發布的《建立市場化、多元化生態保護補償機制行動計劃》（發改西部〔2018〕1960號）進一步提出，到2020年，市場化、多元化生態保護補償機制初步建立。國家政策文件發布的同時，各地生態補償試點實踐也在同步開展，如安徽浙江新安江、廣西廣東九洲江、福建廣東汀江—韓江、江西廣東東江、河北天津引灤入津、云貴川赤水河，以及河北北京密云水庫及上游等7個流域已經建立跨省（區、市）流域生態補償試點。
1.4.2 “211環境保護”科目正式納入預算機制
2006年之前環境保護還未成為單獨的財政預算項目，只是在城市維護建設支出科目下設一個“環境保護和水資源”分支科目，而且這部分支出都是由地方政府承擔。2006年2月，財政部預算司編寫《政府收支分類改革問題解答》（以下簡稱《解答》），標志著政府收支分類改革落在了實處。《解答》明確在2007年政府收支分類科目中按支出功能分類共設置17類，其中包括“211類環境保護”。由此，借著政府收支分類改革，我國政府在2007年設立了對于環境保護事業的專項財政支出類級科目。2007年設立的“211環境保護”類級科目下設10款，即環境保護管理事務（含8項）、環境監測與監察（含5項）、污染防治（含8項）、自然生態保護（含3項）、天然林保護（含7項）、退耕還林（含6項）、風沙荒漠治理（含5項）、退牧還草（含4項）、已墾草原退耕還草（含1項）和其他環境保護支出（含1項）。2007年后環境保護在政府預算支出科目中有了戶頭，為政府環保投入提供重要保障，也有利于將散落在不同科目的環境財政支出資金統一納入“211環境保護”科目當中，對其進行預算內管理。2007—2018年，全國財政累計投入生態環境保護支出約5.3萬億元，年支出額由2007年的995.8億元增長至2018年的8538.1億元，增長近8倍，年均支出約4379.1億元，占財政總支出的比重從2007年的2.0%增長至2018年的3.9%。同時，生態環境保護財政支出占GDP的比重也由2007年的0.4%增長至2018年的0.9%。
1.4.3 設立各類中央環保專項資金
2007年設立主要污染物減排專項資金，同年12月設立重點流域水污染治理專項資金；2008年設立農村環境綜合整治專項資金，通過“以獎代補、以獎促治”對農村污水垃圾處理等環境保護項目予以支持；2009年設立重金屬污染防治專項資金，重點支持污染源綜合整治、重金屬歷史遺留問題的解決、污染修復示范和重金屬監管能力建設四類項目；2013年設立大氣污染防治專項資金，通過“以獎代補”方式支持重點領域防治大氣污染，同年設立江河湖泊生態環境保護專項資金，重點支持江河湖泊生態安全調查與評估、飲用水水源地保護等江河湖泊綜合治理項目；2015年整合“三河三湖”及松花江流域專項、湖泊生態環境保護專項、江河湖泊治理與保護專項設立水污染防治專項資金，重點支持重點流域水污染防治、水質較好江河湖泊生態環境保護等項目；2016年重金屬污染防治專項調整為“土壤污染防治專項”；2017年設立重點生態保護修復專項資金，支持山水林田湖草保護修復試點項目。截至2019年，基本形成了包括大氣、水、土壤、農村等要素的環境保護專項資金的局面。
1.4.4 建立政府綠色采購制度
2006年財政部、原國家環境保護總局聯合發布《關于環境標志產品政府采購實施的意見》（財庫〔2006〕90號）和第一批《環境標志產品政府采購清單》，明確規定政府綠色采購的范圍、工作程序和具體管理方式，正式建立和啟動政府綠色采購制度。2007年國務院辦公廳印發《關于建立政府強制采購節能產品制度的通知》（國辦發〔2007〕51號），在積極推進政府機構優先采購節能（包括節水）產品的基礎上，選擇部分節能效果顯著、性能比較成熟的產品，予以強制采購。截至2018年12月，環境標志產品政府采購清單調整公布了22期，通過政府采購，鼓勵節能產品和環境標志產品的推廣使用。
1.4.5 實施重點生態功能區轉移支付
2007年8月，原國家環境保護總局發布的《關于開展生態補償試點工作的指導意見》（環發〔2007〕130號），提出探索建立重要生態功能區生態補償機制，隨后發布的《國家重點生態功能保護區規劃綱要》進一步提出，“在近期建設的重點生態功能保護區內開展生態環境補償試點，逐步建立和完善生態環境補償機制”。為落實這一安排部署，中央財政自2008年起在均衡性轉移支付項下增設國家重點生態功能區轉移支付，對生態功能區所在縣級政府給予生態資金補償。當年將天然林保護、三江源和南水北調等重大生態功能區所轄230個縣納入轉移支付范圍。自實施以來，重點生態功能區轉移支付資金規模呈現逐年遞增的趨勢，資金額由2008年的60億元增長至2019年的811億元，平均每年增長26.7%，累計總支出5241.2億元，對支撐重點生態功區縣市生態環境保護提供了重要保障。
1.4.6 大力推進資源稅費改革
2010年將新疆作為試點進行資源稅改革，隨后將試點擴大到西部其他省份，改革重點是將天然氣、原油資源稅計征方式改為從價計征，統一調整為按照資源產品銷售額的5%征收資源稅。2011年出臺的《中華人民共和國資源稅暫行條例實施細則》，明確了從價計征方式，標志著以從量計征改為從價計征為重點的改革向全國展開。2016年5月，財政部、國家稅務總局聯合發布《關于資源稅改革具體政策問題的通知》，進一步明確資源稅計稅依據、適用稅率、優惠政策及管理等政策。2019年8月，《中華人民共和國資源稅法》頒布，以法律的形式正式明確資源稅的稅目、稅率、計征方式、免征情形，自2020年9月1日起實施。
1.4.7 實行成品油稅費改革
2009年1月1日起，我國對成品油消費稅政策進行調整，主要涉及以下幾個方面：首先調高成品油消費稅單位稅額，調整后繼續實行從量定額計征，價內征收；其次對特殊用途的成品油消費稅也進行了相應調整，恢復對進口石腦油征收消費稅，其中對用作乙烯、芳烴類原料的進口石腦油已納消費稅予以返還，而對用作乙烯、芳烴類原料的國產石腦油則免征消費稅；暫緩對航空煤油征收消費稅。成品油稅費改革通過提高消費稅費單位稅額，有效發揮稅收杠桿作用來促進資源環境保護。
1.4.8 實施所得稅和增值稅等優惠政策
為促進經濟發展與資源、環境相協調，2008年出臺了多項所得稅優惠法律條款和政策，包括《中華人民共和國企業所得稅法》及其實施條例在內的一系列規定提出了相關優惠政策，對符合條件的環境保護、節能節水、資源綜合利用、公共污水處理、公共垃圾處理等企業的應納所得稅允許不同比例的稅前扣除、減免和減半征收。2016年實施全面“營改增”后，增值稅在節能環保方面的作用也漸漸凸顯出來，主要體現在免稅和退稅等優惠政策中，根據《財政部國家稅務總局關于印發<資源綜合利用產品和勞務增值稅優惠目錄>的通知》（財稅〔2015〕78號），分別設置100%、70%、50%、30%四檔退稅比例對資源綜合利用產品和勞務實行即征即退政策。另外，對于車輛購置稅和城鎮土地使用稅等，此階段也制定了一些優惠政策。
1.4.9 推進排污費改稅改革
2012年我國在多個省份相繼開展排污費提標工作，其中，新疆將二氧化硫和化學需氧量排污費分別提升至1.2元/污染當量與1.4元/污染當量；黑龍江對二氧化硫征收標準做出調整。2013年北京、廣東等地也積極推進排污費改革。2014年國家發展改革委發布《關于調整排污費征收標準等有關問題的通知》（發改價格〔2014〕2008號），規定2015年6月前將全國廢氣中二氧化硫和氮氧化物的征收標準提高至不低于1.2元/污染當量，廢水中化學需氧量以及5項重金屬排污費征收標準提高至不低于1.4元/污染當量。調整后，我國廢水與廢氣污染物的排污費征收標準增長一倍左右，至此排污費改革取得了階段性的突破和進展。另外，“費改稅”改革逐步推進，2016年12月25日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第25次會議通過《中華人民共和國環境保護稅法》，明確自2018年1月1日起正式開征環境保護稅。
1.4.10 發揮財政引導作用，推進PPP模式
2014年以來，從中央到地方，各級政府出臺了一系列政府與社會資本合作（PPP）的相關政策文件，推進環境投融資市場化工作。2014年，財政部印發《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金〔2014〕76號）大力推廣PPP模式。2015年，財政部、原環境保護部印發《關于推進水污染防治領域政府和社會資本合作的實施意見》（財建〔2015〕90號），系統、全面地呈現水污染防治領域PPP實施路線圖。2016年10月，財政部印發《關于在公共服務領域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》（財金〔2016〕90號），明確提出在垃圾處理和污水處理兩個領域開展PPP“強制”試點。同月，住建部、國家發展改革委、財政部等五部門聯合印發《關于進一步鼓勵和引導民間資本進入城市供水、燃氣、供熱、污水和垃圾處理行業的意見》（建城〔2016〕208號），從民間資本進入渠道到相關金融、土地、價費、稅收等方面提出了多項扶持政策。2017年，財政部、住房和城鄉建設部、原農業部和原環境保護部聯合印發《關于政府參與的污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式的通知》（財建〔2017〕455號），要求對政府參與的新建污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式。
2 生態環境財稅政策存在的不足
70多年來，環境財稅政策從無到有，逐步發展演化，截至目前已形成種類齊全、內容豐富的政策體系，但當前我國生態環境問題依舊很嚴峻、污染防治攻堅任務艱巨，制定實施的一些財稅政策措施還有一定的不足，具體體現在以下幾個方面。
2.1 生態環境財政支出力度和支出效率有待進一步加強
近年來財政生態環境支出絕對值不斷增加，但這也是我國總體經濟水平不斷提高的一個結果，從相對水平看，并未實現大幅度增長。以中央財政為例，2010—2018年中央生態環境轉移支付占轉移支付總額的比例為4.6%～6.4%，但整體呈下降趨勢，從2010年的6.4%下降至2018年的4.8%，未隨著中央轉移支付力度的加大同步增大支出規模。我國環境保護本來就歷史欠賬多，加上新的環境問題的不斷涌現，目前財政投入總量與環境治理資金需求之間仍有很大差距。另外，長期以來，財政生態環境資金重投資、輕效益的項目實施與管理方式，導致許多項目雖然有固定資產形成，但后期運行維護資金缺乏，不能有效發揮投資效益。不少地方為爭取財政資金只重項目立項建設，輕項目投產運行，造成環保設施建好后的實際使用率很低，造成資金浪費，拉低資金使用效益。
2.2 生態環境事權與支出責任相適應的制度尚不明確
由于我國目前實行的是分稅制財政管理體制，各級財政的支出范圍按照中央與地方政府的事權劃分，因而生態環境財政投入也是由中央財政和地方財政分別給予支持。為了引導地方加大地方環境保護，中央層面設立大氣污染防治、水污染防治專項、土壤污染防治等覆蓋各環境要素的治理資金，通過轉移支付方式給予地方支持，但中央財政支持事項多以補助地方為主，承擔的環境事權相對較少。另外，根據《中華人民共和國環境保護法》，當前環境管理體系奉行的是屬地管理原則，即各級地方政府應對自己所管轄區內的環境質量負責，受地方保護主義干預，中央財政在面對跨區域、跨流域的治污需求時的調控能力較弱，在應承擔環境事權的范疇內未有明確的政策措施。
2.3 生態環境稅收政策體系仍需健全
《中華人民共和國環境保護稅法》是在排污費的基礎上通過“稅負平移”所得到的，與排污費相比，其突出了稅法的強制性和無償性，具有更強的法律效力，執法更具規范性，但在征收主體、納稅主體、征收范圍、征收管理等方面還存在著一些問題，有待進一步細化完善。一是環境稅的征收主體為稅務機關，而生態環境部門負責對污染物進行監測管理，主體責任不明確，導致稅務部門在面對具體的污染行為時，缺乏有效的技術支持。二是環境稅的納稅人是直接向環境排放應稅污染物的企業事業單位和其他生產經營者，由此不難推出，不直接向環境排放污染物的以及自然人排放污染物的，都無須承擔繳納環境保護稅的義務。三是即便在工業源污染物方面，應稅污染物僅包括大氣、水、固體廢物和噪聲四種污染物，只是平移了排污費的污染物范圍，其他諸如二氧化碳等污染物并未計入征收范圍。且環境稅的稅率較低，導致繳納環境保護稅比控制生產、節能減排的成本更低，未能真正約束企業合法合規排污。四是一些涉及環境保護的稅收優惠政策盡管種類多，但內容復雜、不易掌握。僅企業所得稅優惠就包括稅前扣除、減免和減半征收等形式，每項優惠措施的對象和適用情形都不同，容易導致企業所得稅抵扣鏈條斷裂、征管漏洞增多和成本增加等問題。一些需要長期執行的優惠政策沒有在稅法中明確列出，只是以部門規章或者臨時性的政策規定方式出臺，并且缺乏實施力強的詳細細則，更增加了企業繳納和稅收部門征收的難度。
3 新時期生態環境財稅政策優化建議
3.1 增加財政“211節能環保”科目支出規模
從中央和地方兩個層面同時增加財政“211節能環保科目”預算支出規模，建立生態環境保護財政投入的動態增長機制。中央層面加大對水、大氣、土壤、生態功能區生態環境質量改善顯著以及生態系統修復保護成效顯著地區的財政轉移支付激勵，加大對當前重點區域、重點流域、城市群以及水、大氣、土壤、固體廢物、生態修復等環境短板領域的支撐，加強對跨區域、跨流域等重大規劃實施、重大項目建設、重大政策實施、環境保護薄弱環節和領域等方面的引導，確保資金投向與未來階段環境短板攻堅重點任務的一致性。建立常態化穩定的資金來源渠道，加大政府生態環境投入規模和引導力度，將成品油消費稅增量的10%和一定比例的彩票公益金、土地出讓收益等用于生態環境保護，形成穩定的資金來源渠道，增強重大環保項目資金保障力度。加大中央環保督察和環保專項督察力度，倒逼地方加大投入，推進地方落實環保責任。
3.2 健全事權與支出責任相匹配的財政支付體系
環境基本公共服務屬于政府事權，在合理劃分中央和地方政府事權的基礎上，建立事權和支出責任相適應的制度，通過轉移支付或其他財政手段支持政府事權范圍內的項目。明確中央和地方財政支出責任，制定實施生態環境領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案，除全國性、重點區域流域、跨區域、國際合作等環境治理重大事務外，主要由地方財政承擔環境治理支出責任。按照財力與事權相匹配的原則，在進一步理順中央與地方收入劃分和完善轉移支付制度改革中統籌考慮地方環境治理的財政需求。完善轉移支付制度，中央財政在加大轉移支付力度，規范一般性轉移支付的同時，在地方支出能力不足的領域和區域，加大補助力度，尤其向中西部經濟薄弱地區傾斜，實現環境保護投入覆蓋均等化。
3.3 完善環境保護稅和稅收優惠政策
根據經濟合作與發展組織（OECD）各國的經驗，我國應適當細化環境保護稅目、提高征收稅率。現行的四類征稅污染物并未全面覆蓋環境中存在的主要污染物，未來可根據具體情況，對污染防治任務較重、技術達到標準成熟的稅目開征環境保護稅，擴大征稅范圍。設定合理稅率，給予地方政府一定自主權，根據當地污染物排放量和承受力設定適應本地區的環境稅率，使企業繳納的稅費能夠彌補企業的排污行為給環境造成的損失。完善協同征管機制的相關法律，明確稅務部門與生態環境部門的權力和義務，明確兩者在稅收征管過程中的責任劃分，建立跨部門考核制度，促進兩部門的協同合作。在涉及生態環境保護的稅收優惠政策方面，進一步完善優惠體系，整合相似優惠政策，構建可充分發揮作用的稅收優惠體系，形成覆蓋技術產品研發、環保服務提供和環境產品生產、環保產品消費等環節的完整優惠鏈條，使優惠形式和內容易掌握、易操作，對于一些需要長期執行的稅收優惠政策在稅法中明確列出。
3.4 建立基于環境績效的財政資金分配機制
按照中共中央、國務院《關于全面實施預算績效管理的意見》，全面建立大氣污染防治、土壤污染防治、農村環境整治、重點生態保護修復治理等專項資金績效評價制度，對財政專項資金支持的項目開展常態化的績效評價，提高資金使用效益。建立基于績效的專項資金分配機制與獎懲機制，在環境保護專項資金分配中建立競爭立項與因素分配相結合的資金分配方式，將項目實施成效與地方資金安排、項目投資補助額度、競爭立項等掛鉤，建立聯動機制，對超額完成治理目標的給予獎勵，未完成目標的扣回財政資金或削減以后年度預算。
使用微信“掃一掃”功能添加“谷騰環保網”
