流域治污怎樣厘清“一河糊涂賬”
近年來，我國跨界水污染事件時有發生，不僅造成群眾飲水困難，而且給下游帶來了巨大經濟損失，還會影響社會穩定。如何治理跨界水污染難題？半月談記者在調研中發現，當務之急是建立健全相關機制體制，“量化”地方政府責任，并加大行政和經濟處罰力度。
現狀：各管一段的辦法
割裂了江河整體性
隨著我國加大流域水污染防治工作力度，重點流域水污染防治取得新的進展，但跨界水污染近年來仍不時發生。自2004年以來先后發生了沱江特大水污染事故，松花江重大水污染事件，白洋淀水污染事件，廣東北江鎘污染事故，湖南岳陽砷污染事件，太湖水污染事件，巢湖、滇池藍藻暴發等等。環保部公布的2008年《中國水環境狀況公報》顯示，全國地表水污染依然嚴重，七大水系水質總體為中度污染。
是什么原因使流域污染日趨嚴重？“最關鍵的是利益驅動和地方保護主義在作祟。”河北省環保廳副廳長楊智明一針見血地指出，這很大程度上與“鐵路警察，各管一段”的管理體制相關。在上下游間，水質污染成了“一河糊涂賬”，板子打不到任何人頭上。
覆蓋河北省多個縣市的子牙河水系，曾是全省污染最嚴重的河流，各級環保部門經常明察暗訪，嚴厲處罰，但檢查人員前腳走，企業后腳就開始排污。許多企業雖安裝了自動監測設備，但這些設備經常被做手腳。“長期以來，跨行政區水污染防治低效甚至無效，省與省之間如此，市與市之間甚至同一個市的縣與縣之間都是如此。”石家莊市環保局副局長岳存義說。
淮河流域人口密度居我國江河流域之首，特殊的地理位置、人口的增加、工農業污染的加重，使淮河流域的污染問題日趨嚴重。“地方保護主義導致了跨界水污染防治的低效，成為我國水污染治理的一項制度痼疾。”對淮河污染治理長期關注的全國政協委員、安徽大學副校長吳春梅說，江河流域具有不可分割的整體性，而行政區劃卻將這種整體性打破了。在經濟利益驅動下，流域上游引進水污染項目，上游發展了經濟，下游污染了環境； 而在進行環保考核時，下游又會把責任推給上游。
有關專家指出，不管是水污染防治法，還是《關于預防與處置跨省界水污染糾紛的指導意見》，對跨區域環境問題的責任追溯程序及賠付金額，都沒有明確的規定。跨界污染糾紛主要是由當事雙方政府協商解決。但是由于欠缺制度和法律規定，僅靠協調解決的辦法往往難以奏效。
對策：讓排污者“丟錢又丟人”的新機制
“上游污染下游，上游政府就要付出代價。”河北省在污染最嚴重的子牙河水系實行河流跨市斷面水質考核，不僅與“區域限批”和地方領導的“官帽”掛鉤，而且從超標排放地市財政中扣繳“生態補償金”，并排名公布。
“這種使向下游排污者‘丟錢又丟人’的新機制，厘清了地方政府的責任。”河北省環保廳廳長姬振海說，“新機制實行一年多來，已扣繳近3000萬元，子牙河水質顯著改善。今年河北省不僅在七大流域全面推廣，并且出臺了《減少污染物排放條例》，明確規定上游污染下游需買‘生態補償單’。”
去年年初，河北省明確子牙河流域各市、縣政府主要領導對本行政區域內的河流負責，把河流污染治理情況納入地方政府領導考核內容，對完不成任務的“一票否決”。跨市斷面水質目標考核與財政掛鉤，自2008年4月份起，省財政廳每月按環保部門提供的監測數據，直接從有關市財政年度經費中扣繳10萬元至300萬元的生態補償金，連續4個月超標的將被“區域限批”。
“水污染治理的關鍵，不僅僅是技術和資金問題，更重要的是體制機制問題。”楊智明說，“過去發現污染我們就去追查污染源，可是追來追去也不一定能追到污染企業。新制度用各市跨界斷面水質檢測指標說話，如果水質不達標，就被通報并從地方財政扣錢。”
據了解，河北省子牙河生態補償制度實施后，流域內各縣、市也先后出臺了相關制度，比省里的規定更嚴。“對水斷面監測不合格的縣市，我們不但扣款通報，還掛‘紅牌’、‘黃牌’。掛了‘紅牌’的，主管副縣、市長停職；掛了‘黃牌’的，對主管副縣、市長進行誡勉談話，如果兩個月不能達標，就變成了‘紅牌’。”岳存義介紹。
在新機制的“倒逼”下，各地把目光盯在了污水處理廠的建設和嚴控污染企業上。河北省去年新增污水處理能力約占全國當年新增能力的10%，全省城鎮污水集中處理率達到70%，提前兩年完成“十一五”規劃目標。今年全省將再建成50個污水處理廠。子牙河污染程度總體上也呈下降趨勢，主要污染物從過去的1000mg/l，到目前基本控制在200mg/l以內，達到多年來最好水平。
建議：在全流域推行
斷面考核與補償時機已趨成熟
從今年7月1日開始,環保部向社會發布國家地表水水質自動監測站的實時監測數據，全國七大水系在內的63條河流、13座湖庫水質的實時狀況向社會公開。環保部有關人士認為,此舉可以預警預報重大或流域性水質污染事故,解決跨行政區域的水污染事故糾紛。
“這些基礎數據使公眾和社會組織多了一個渠道獲悉實時信息，有助于形成公眾監督。”楊智明說，更重要的是為在全國推行流域補償機制提供了可靠的依據。過去流域污染難以分清責任，最關鍵的是沒有這些客觀權威的數據。
在此之前，江蘇省推行了“河長制”，即由各級黨政主要負責人擔任“河長”，負責轄區內河流的污染治理，把河流水質達標責任具體落實到人。這一機制有效調動地方政府履行環境監管的執政能力，讓各級黨政主要負責人親自抓環保，有效解決了政府對環境負責的難題，有利于統籌協調各部門力量，運用法律、經濟、技術等手段保護環境，方便各級地方領導直接進行環保決策和管理。
“我國流域推行斷面考核與補償時機已日趨成熟。”楊智明分析認為，環保部實時公布重點流域水質斷面狀況，江蘇省明確黨政領導干部對環保負責的“河長制”，再加上河北省讓排污者“丟錢又丟人”的生態補償機制，“如果將這三方面的創新實踐融為一體，將為推進我國流域或區域跨界污染的治理提供一個新的思路。”
有關專家認為，實行“三位一體”的治污機制不僅可應用于跨縣、市流域治污，同樣可適用于省際跨界流域治污。但在實行中需注意三個問題，一是在指標的確定上要有科學性和可操作性，并且循序漸進，讓上下游利益相關者都心服口服；二是必須有從中央到地方財政部門的配合和支持，否則扣繳生態補償金難以落實；三是對于補償標準、支付方法、責任認定等要認真研究，扣繳標準要因流域、區域制宜，以有效解決“違法成本過低”的問題。
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