力不從心的環保問責
2011年，北京市在爭議聲中創下全年286天的“藍天”紀錄，但PM2.5事件導致輿論對官方數據的強烈質疑。
近日，北京市政府宣布，將在環保管理體制上推進新改革，尤其涉及政績考核和官員升遷。在2月16日北京市政府發布的《關于貫徹落實國務院加強環境保護重點工作文件的意見》中提出，今后所有有關環境質量的指標，如污染物總量控制、PM2.5改善情況等，都將納入各級政府績效考核。各級政府領導干部的職務升降，將與各項環保指標掛鉤。
不過，一些學者和民間環保人士對此并不買賬。“北京市的這項舉措沒有任何新意，只是我國目前自上而下的管理體制下，強勢政府采取的一種慣常手段。這種手段會有效果，但最大的問題在于不具有可持續性”，中國社科院城市發展與環境研究所所長潘家華在接受《中國新聞周刊》采訪時表示。
達爾問自然大學發起人馮永鋒認為，相比政績考核和官員問責，“如實的環境信息公開和廣泛有效的公眾參與”更為重要，也更具有實際的監督意義。
自我封閉的監管體系
在中國環境問責史上最有標志性意義的事件是，2005年，時任國家環保總局局長解振華因松花江水污染事件引咎辭職。是年11月13日，中石油吉林石化公司雙苯廠發生爆炸，污染水順松花江而下流經哈爾濱，造成該市自來水停供長達4天。解振華也成為迄今為止因環境問題而被追責的最高級別官員。
近年來，環境保護行政問責制和“一票否決制”成為環保部越來越倚重的監管“籌碼”。
去年在廣州召開的2011年全國環保系統紀檢監察工作會議重申：2012年，環保系統要將污染減排績效考評結果作為對地方和中央企業領導班子及個人綜合考核評價、干部選拔任用的重要依據，以此促進污染減排約束性目標的實現。
“一票否決的概念很多，計劃生育、安全生產一票否決。但如果沒有公眾參與作為基礎，一切都是內部體系自我循環，一票否決就沒有意義。”馮永鋒如此評價。
2月初，因廣西柳州龍江鎘污染事件，廣西河池市對包括副市長在內的9名官員予以問責。其中，環保監察大隊的兩名隊長被移送司法機關追責。
“龍江的鎘污染事件，因為公眾高度關注、社會壓力太大，快速出重拳進行問責，表現不錯，但也不具有普遍性，不具有制度性意義。”馮永鋒認為。
江西省環境保護廳紀檢監察室主任曾道紅日前撰文指出，長期以來，地方政府只顧招商而不顧問責，或者一拖再拖、問責不力，根本原因在于環保問責制度設計出了問題。各級地方政府領導每年都要簽訂環保責任保證書，但一些地方由于監督不到位，相關部門不履職，導致環保問責制流于形式。
湖北省統計局副局長葉青在接受《中國新聞周刊》采訪時坦言，盡管目前組織部門對官員的考核除了民生、經濟發展指標，還有環保指標，“只要不是很出格，老百姓不告狀，沒有出什么環境事故，排放也還說得過去，對官員的仕途就不會有影響。”
此外，由于環保部門是隸屬地方政府的工作部門，所以在環境執法中往往要看政府的臉色行事，很難真正“硬”起來。曾道紅在文中指出，環保部門往往無法正常履行監管職能，一旦出現環境污染事件，首先被問責的往往是“平時流汗、出事流淚”的環保局長。
“很多官員今天在這里被免職，明天又在另一個地方復職。在這樣一種體制下，問責往往只是平息一下輿論和民怨。缺乏法制保障和社會監督，這種問責也很不到位。”潘家華說。
公眾參與至關重要
長期關注官員問責問題的中山大學政治與公共事務管理學院副教授黃冬婭對《中國新聞周刊》指出，“當下各領域問責的最大問題仍是社會公眾缺乏制度化的有效參與和監督方式，環保評估中聽證會仍不能保證真正的公眾參與，因此，社會只能靠陣發性的媒體爆光來監督。這樣，政府內部的操作空間就很大。”
“目前在環保系統內部封閉起來做環保沒有可能性。否則，內部再怎么宣揚達標或者問責，都是自欺欺人。”因為長期從事環保NGO工作，馮永鋒對目前政府環保系統的開放性和行政效率都十分不滿，“我們發起了一項活動，組織公眾在北京長期去拍攝清河的排污口，但是環保部門裝聾作啞、根本不回應。”
馮永鋒認為，在對廣西龍江鎘污染的問責上，盡管處理了官員，但柳州對當地環境信息的公開程度依然很差，“雖然政府一直強調水質在不斷變好，但具體的細節沒有公布。而且當地的鎘污染非常嚴重，絕不僅僅是那幾個企業導致的江水污染。”他直率地批評當地政府部門的態度還是不夠真誠，不是為了真正解決環境問題。
“最根本的是要建立起從信息公開、環保評估、環境監測各環節的公眾參與機制。”黃冬婭副教授指出。
曾經以微博“巴松狼王”入選“全國十大公務人員微博”的北京市環保局巡視員、原環保局副局長杜少中對《中國新聞周刊》坦言，“每一次有關環境問題的討論、每一次‘環境危機’，都毫無例外地提高了公眾的環境意識。問題是如何讓公眾參與不再是個別活動，而是一種普遍的經常性機制。”
杜少中還表示，強調公眾參與不應該限于表面現象，例如，在PM2.5事件上，“大家的認識也不難統一，空氣質量不是監測出來的，而是污染減排治理出來的，還是要在減少燃煤、機動車尾氣、工地揚塵和工業排放等方面繼續加大力度。”
作為公眾參與環保的重要形式，環保NGO組織目前在中國發展迅速，但馮永鋒認為，NGO組織在具體案例上推動的變化是有的，但整體的環保現狀并沒有因此改觀多少，因為參與的案例數量遠遠不夠，“所以我們機構這兩年也是強調多參與案例。案例足夠多，才可能推動變化。如果沒有大量案例形成社會共識，指望推動政策變化，是不可能的。”
尋求法治和市場出路
“十二五”期間，我國節能減排和控制溫室氣體排放的目標是，單位GDP能耗要降低16%，單位GDP二氧化碳排放要降低17%。
“國務院用這個指標來考核各省，各省用來考核各市，市里再考核各縣。目前基本就是這個思路，沒有其他方法。過去說的綠色GDP，現在也停止了試點。”葉青對《中國新聞周刊》表示。
“本質上我不贊同這樣的行政方法，真正的問責應該是監管為何不到位，法治為何不出手，老百姓的聲音為何得不到體現？”潘家華直接發問，“因為官員可以利用強勢的行政手段，可以暫時的、強行的將污染企業加以控制，甚至不惜改動統計數據來達到規定指標。官員的烏紗帽受到威脅時就管一下，反之就不管，這種隨意性太強。”
在他看來，從長遠看，目前的問責體系應該向法治和市場的途徑轉變。在法治的原則下，一旦出現超標或者事故，就通過法律途徑來關停和賠償，避免出現行政管制的隨意性和臨時性。“法治的主體不是政府，不是官員，而應是社會。媒體可以監督，不相干的非政府組織也可以作為訴訟主體。”
近年來，在環境污染案件中，一些環保組織向法院提起公益訴訟卻很難立案。2010年，中華環保聯合會和貴陽市公眾環境教育中心就一起環境污染案件提起公益訴訟并被立案和審理，被認為是中國首起成功立案的環境公益訴訟。
讓馮永鋒和其他環保NGO感到欣慰的是，正在修訂中的《民事訴訟法修正案（草案）》中，將增加公益訴訟制度。
潘家華認為，除了法治，市場機制也應該發揮重要作用，按照市場規則，環境損害應該在產品價格中得到體現。如果環境損害必須由污染者來負擔，排污者會算一筆賬，得不償失的話絕對不會去干。
“現在很大的問題在于，利潤歸入了企業，GDP和財政收入都歸入政府，污染卻歸入老百姓，或者由下一任政府來承擔，這顯然是一種市場的不公正。如果將環境成本內在化，由企業來承擔，就從根源上杜絕了污染企業在市場上不負責任的做法。”潘家華認為。
他還指出，在一個健全的市場機制下，企業必須尋求自身的社會責任和環境責任，否則，它在市場上就沒有生存可能。而在現有的政府管制體系下，不管企業在環保問題上表現如何惡劣，政府都可能會因為GDP而包庇和縱容。
“在強勢政府和自上而下的體制下，市場和法律都靠邊站了，都被弱化了。”潘家華十分無奈地說。
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