環境公益訴訟為何仍“高門檻”
近日，實施23年以來首次修改的《環境保護法修訂案（草案）》進入三審。此前，二審稿中首次出現對“環境公益訴訟主體”資格的詳細表述，將環境公益訴訟長期面臨的困局，再次暴露在大眾視野之中。
中國政法大學環境資源研究所副所長胡靜告訴中國青年報記者，據其了解，和環境問題相關的民事糾紛，大致以每年增加30%的速度膨脹，但是“已立案的依然較少”。
是什么造成我國環境公益訴訟“立不了、判不下”的困局？
新《民事訴訟法》實施11個月，環保官司依然“立案難”
訴訟主體，一直是環境公益訴訟立案的主要障礙。
我國法律上，公益訴訟的原告主體先后經歷了從“有關機關、社會團體”到“法律規定的機關和社會團體”，再到“法律規定的機關和有關組織”的演變。
2012年8月31日，全國人大常委會審議通過的《民事訴訟法》修正案規定：“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。”
這被視為推動環保公益訴訟的“突圍之舉”，人們對社會組織參與環保公益訴訟寄予了很高的期待。但學界也擔憂，“有關機關和社會團體”的表述不明，可能讓司法實踐中的“高門檻”依舊。
“這項醞釀多年、舉國關注的重大制度，僅僅在法律文本中用了一個條文予以規定，似乎過于惜墨如金。法定公益訴訟主體資格的模糊狀態，給未來的法律適用和司法解釋留下了巨大的想象空間，甚至使人對公益訴訟的未來發展產生困惑。”中國民事訴訟法學研究會副會長、廈門大學教授齊樹潔曾撰文指出。
正如學界所慮，今年新《民事訴訟法》頒布實施近一年，司法實踐的情況不容樂觀。
環境保護部下屬的中華環保聯合會法律中心副主任、督查訴訟部部長馬勇在受訪時告訴中國青年報記者，法律的修訂并沒有打開環境公益訴訟的“方便之門”。“新民訴法實施以來近11個月，由中華環保聯合會提起的7起環境公益訴訟都沒有被受理。”
除了環保部下屬機構，民間環保組織的生存更是艱難。民間環保組織“綠家園志愿者”的召集人汪勇晨介紹：“已經有4個民間環保組織對云南的一個化工項目提出了公益訴訟，但都被駁回，直到現在也沒有立上案。”
部分地方政府的GDP政績導向、“地方保護主義”，也是造成環境公益訴訟立案困難的重要原因。
據馬勇介紹，他曾接手一起山東某大型企業污染案。當他到法院申請立案時，法官坦白地告訴他：“這是利稅大戶，如果受理立案，我們的烏紗帽就保不住了。”最后，此案“卡”在立案的紅線前，不了了之。
中國政法大學污染受害者法律幫助中心訴訟部部長劉湘也表示，審判不夠獨立是環保公益訴訟立案的痼疾。“法院在人、財、物方面都受制于當地政府，所以不得不考慮受理的代價。”
“如果被起訴的企業給當地政府帶來很多利潤，立案就十分困難”，馬勇說，“我們實踐中，最好的情況也就是立案但不審理。”
在馬勇的實踐中，他遇到的很多老百姓在主觀意愿上“不愿意訴、不敢訴、不能訴”。“很多人坦率地告訴我們，他個人不愿拋頭露面，怕被打擊報復，而且時間和經濟上的成本很高”。胡靜也表示，環境污染損失的鑒定評估費不低，一般老百姓不一定承擔得起。
此外，相關標準未明確，也在客觀上讓一些案件“懸而未立”。對此，劉湘也指出：“現在新《環保法》和"兩高"司法解釋都未出臺，法院對環境公益訴訟越來越慎重，以不受理的態度為多”。
到底誰才能打環保公益官司？
現在，到底誰才有資格打環保公益官司？
此次《環保法》修訂過程中，二審草案把“環境公益訴訟資格”限定在“中華環保聯合會以及在省、自治區、直轄市設立的環保聯合會”。
對此，社會輿論一度質疑，草案把訴訟主體只限定在“中華環保聯合會”一家公益組織，會形成一定的壟斷。一邊是中華環保聯合會在全國“跑斷腿”，另一邊卻是眾多民間環保組織立不上案。
而三審草案則改“限定”為五條“門檻”：“需要在國務院民政部門登記，要求從事環境保護公益活動連續五年以上、信譽良好”，還必須是“全國性社會組織”。這到底是范圍擴大了還是縮小了？
“這樣"苛刻"的要求，恐怕沒有幾家組織或機構符合。”中國政法大學環境資源研究所副所長胡靜受訪時表示。
馬勇也認為，三審稿實際上比二審稿縮小了訴訟主體的范圍。原先二審稿中提到的各省、自治區、直轄市設立的環保聯合會，與中華環保聯合會并沒有直接的隸屬關系，“基本上可以做到每省有一家，這樣全國大概有30多家環保公益組織可以做訴訟主體。”
到底有多少？
中國青年報記者訪問各大部委網站，梳理了符合三審草案條件的公益組織，發現符合條件的共有11家。
這11家分別是：環保部下屬的中國環境文化促進會、中華環境保護基金會、中國環境保護產業協會、中國環境科學學會；國家林業局下屬的中國林業教育學會、中國林業產業聯合會；水利部下屬的中國水利學會；農業部下屬的中國農學會；國土資源部下屬的中國礦業聯合會、中國土地學會，以及國家海洋局下屬的中國海洋學會。
從中可以發現，環境公益訴訟主體涉及的領域比原來寬泛，但對于環境公益訴訟的實際作用，還尚未可知。
中國青年報記者分別致電上述組織，中國環境文化促進會、中華環境保護基金會、中國環境保護產業協會工作人員均表示，三審修訂案草案確實賦予了該組織可以提起環境公益訴訟的資質，但從未開展過相關工作，并且表示，今后是否進行這項工作，還需要看組織工作的安排。
“如果按照三審草案來看，我們確實具有相關資格”，中國環境科學學會工作人員告訴記者，并表示，此前該學會進行的是環境損害鑒定工作，“如果新環保法出臺后，我們確實具有資格，應該會嘗試在環境公益訴訟方面作出努力”。
中國林業教育學會表示，尚不清楚是否具有資格，認為條款中“從事環保公益活動”過于籠統，還需等待進一步細化規定。中國林業產業聯合會也表示對此并不清楚。
中國農學會、中國土地學會、中國海洋學會也紛紛表示，此前對《環保法》修訂并不了解，也未做過相關工作，若按照三審草案中的相關規定，應該是符合的。
此外，中國海洋學會負責人告訴中國青年報記者，“學會組織作為第三方力量，擁有大量跨部門、跨學科、跨領域、跨行業的專家隊伍，超脫于政府之外，具有公正、公開的優勢，將其納入到環境公益訴訟主體之中，是正確的”。
胡靜在受訪時告訴記者：“具備原告起訴資格的仍是少數，這極有可能使相關法律條文被擱置起來，實際上與立法者的目的背道而馳”。劉湘也建議，“不要過度限制主體，這就失去了規定的意義”。
同時，劉湘還提出，“很多環保組織本來就服務于地方，提供公益訴訟更方便，對當地環境情況也更了解，全國性的組織并不利于達到通過司法手段保護環境的目的”。
環保公益訴訟“認定難”、“判決難”
除了“立案難”，環境公益訴訟中，最關鍵的攔路虎就是“認定難”。
中國政法大學法律援助中心訴訟部副部長戴仁輝律師認為，從科學技術角度來說，環境維權案件中，客觀上主要存在“證據保存難、取證難、舉證難”的問題，因此，在造成損失的因果關系上難以認定。
據他介紹，去年廣西河池市龍江鎘污染，因為上游采礦企業排放含有鎘的污水，導致魚群大面積死亡，但是村民并沒有留存證據的意識，而是聽從村里安排，把魚倒到江里或者填埋，破壞了證據。
“魚的死亡數量及死因，都難以再取證”，馬勇告訴記者，“雖然水里有鎘可以檢測到，但對個體造成的傷害無法舉證”。他還補充，污染的因果關系認定也很難，“比如大氣污染，有的是最近排放的，如果不是連續排放，收集證據就很難”。
另外，國家對相關環境安全標準也沒有統一規定，比如，污染企業與居民區之間的安全防護距離標準，就沒有明確規定。
戴仁輝曾代理過某企業大氣污染的案件，其中，安全防護距離難以確定，是案件的一大難點。據了解，安全防護距離的標準與企業的經營類別有關，化工企業、造紙企業、水泥企業、鋼鐵企業的安全防護距離各不相同。其次，還要考慮企業的規模和位置，“是在山區還是平原、周圍有沒有學校或者醫院、以及風向等因素”。
這些，都需要有資質的專業機構作出認定。但鑒定費用通常居高不下，有的甚至高達上百萬元，令公益訴訟的原告方望而卻步。
“取證難”，也就進一步導致了環保公益訴訟的“判決難”。
馬勇承辦過這樣一起案件，歷時20年，法院始終沒有審判結果。
事由是當地農民種的果樹受到企業排放的污染，大面積受損。“雖然法院已經認定該企業確實存在污染問題，并對農民的果樹造成了損害，但在定價、賠償的時候，發生了鑒定問題”，馬勇說，“因為對于損害果樹的數量無法認定，一拖再拖，到現在為止，還沒判決下來。”
而作為“我國民間組織環保公益訴訟第一案”的云南鉻渣污染公益訴訟案，從2011年立案至今，才剛剛重新回到庭審程序。
2011年8月，曲靖陸良化工實業有限公司被曝光大量堆放鉻渣，并有5000噸鉻渣被直接倒入水庫，致使六價鉻超標2000倍。同年9月，民間環保組織自然之友、重慶市綠色志愿者聯合會就云南曲靖鉻渣污染事件向曲靖市中級人民法院提起公益訴訟，并于10月19日正式立案，這曾被認為是草根組織提起公益訴訟的“破冰之舉”。
在2012年5月第一次開庭交換證據后，原、被告雙方初步達成調解協議。但2013年4月，陸良化工拒絕簽署調解書，使案件重新回歸庭審程序。公益組織將重新開始面對上百萬元的鑒定費用。
胡靜建議，有權提起公益訴訟的主體可以經由司法解釋進行必要的限制，但不宜過于嚴格，以免導致“法律無人實踐”的尷尬局面。
目前，法國和德國的做法是賦予具備一定要件的團體以公益訴訟的起訴權，如消費者團體、商業或工業團體。就此，齊樹潔呼吁：“我國可以賦予婦女團體、消費者團體、勞動者團體以及各種產業組織、專業團體等在環境保護及公眾消費等領域的當事人資格。這可以有效地解決卷入環境糾紛的當事人眾多、個人起訴"搭便車"等問題，并能使社團的監督權力獲得司法強制的有力保障。”
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