環境保護稅如何設置更合理？
6月10日，國務院法制辦公室就《中華人民共和國環境保護稅法(征求意見稿)》(以下簡稱“征求意見稿”)開始向社會公開征求意見。
根據征求意見稿，超標、超總量排放污染物，應加倍征收環保稅;對依照環境保護稅法規定征收環保稅的，不再征收排污費。
一時間，環保稅如何征收成為社會關注的焦點。那么，征求意見稿有哪些亮點和不足，可能帶來什么影響?征收環保稅究竟為了達到什么目的，將起到怎樣的作用?記者就這些問題采訪了相關專家。
為什么要征收環境保護稅?
記者：我國為什么要進行環保稅立法?征收環保稅的目標和作用是什么?
王鳳春：環境保護稅立法有兩方面的目的。一是加快生態文明制度和環境保護國家治理體系建設，逐步改變重行政管制和行政考核、輕市場機制和經濟政策引導的環境保護制度體系，加快財稅、價格、金融等政策措施在環境保護領域的有效應用。二是改革國家稅費體系，清理行政收費，完善稅收體系，把國家強制征收的實質具有稅收性質的環境保護行政收費改為環境保護稅。
葛察忠：先出臺法律再征收環境保護稅符合依法治國原則，新《立法法》明確規定了稅收法定的原則。同時，環保稅從法律的角度固定下來可以保證其權威性。
征收環保稅主要為了實現以下目的和作用：一是進一步綠化稅制，促進經濟發展方式轉變;二是減少污染物排放和能源消耗，促進經濟結構調整和產業升級;三是理順環境稅費關系，推動地方政府加強環境保護工作;四是加強部門配合，強化征管，保護納稅人合法權益。
秦天寶：環保稅立法的意義很多，但最為直接的原因，應該是克服排污收費制度的種種不足。我國自對污染物排放收費以來，征收的效果并不理想。主要體現在兩個方面：一是費率太低，遠不足以將排污行為的負外部性內部化，無法達到控制污染和治理污染的目的;二是征收效果不理想，環境保護行政主管部門并不是專門的公課征收機關，環境執法受制于地方政府的發展需求，排污費往往會成為其中的一項“交易”籌碼。
記者：環境保護稅法遵循的基本原則是什么?
呂忠梅：環保稅應該遵循稅收法定、稅收公平、稅收效率的基本原則。對于納稅人而言，所有稅負應有總額控制，在新增環保稅的同時，應對現有稅進行減量或撤銷，實現總稅負不變。如果說環保稅是保護環境的必要轉移支付手段，只有進行稅收結構優化，才能真正達到這個目的。
葛察忠：環境保護稅法遵循的基本原則可以歸納為以下幾點。一是重在調控。征收環境保護稅，首要目的不是取得財政收入，而是使污染者和破壞生態者承擔必要的污染治理與環境損害修復成本，引導企業生產經營行為，減輕環境污染和生態破壞。二是正稅清費。三是合理負擔。兼顧發揮調節功能和納稅人實際承受能力，綜合考慮現行排污收費標準、污染治理成本和環境損害修復成本之間的關系，合理確定環境保護稅的稅負水平。四是有利征管。科學設計環境保護稅的征管方式，力求簡便易行，加強環保部門和財稅部門配合，明確相關部門的法律責任，堵塞征管漏洞，降低稅收征納成本。
秦天寶：環保稅首先應當堅持污染者負擔原則。當然，這只是就排污行為課稅而言，如果是對于污染產品征稅，我們還需要考慮使用者負擔的問題。這可以引申出環保稅的另一個原則，控制和減少污染(保護環境)的原則。
不過，環保稅在我國現行的稅制體系中，可能是唯一一個財政功能有意逐步弱化的稅種。如果這個稅種像其他稅種一樣每年要求有一定的收入增長幅度，那么它至少在相當程度上意味著作為課稅對象的污染行為需要每年保持一定幅度的增長，這顯然與開征環保稅的政策初衷是背道而馳的。
還有一個必須注意的原則就是有利征管或者便于征管。稅務機關的功能定位是課稅而不是環境保護。因此，對于環保稅來說，一個高效的征管機制不可或缺。這其中，環境保護行政主管部門的定位及其作用的發揮極為關鍵。
從費到稅，跨度有多大?
記者：為什么改變目前征收排污費的做法?排污費是否要退出歷史舞臺?
王鳳春：費改稅是國家財稅體制改革的重要方面，目的是清理各種行政收費，把一部分國家強制征收的、實質具有稅收性質的行政收費回歸為國家法定稅收。目前各級環境保護行政部門征收的排污費，性質上不同于各地方征收的公共市政環境保護設施服務費，屬于國家強制征收的行政收費，應當按照其性質改為稅收。排污費改為環境保護稅后，如何通過各級政府財政預算安排，彌補環境保護專項資金是不少地方環境保護部門面臨的重大問題。
葛察忠：實施30多年的排污收費制度為建立環境保護稅提供了很好的基礎。從效率上看，征稅效率要高于收費，征稅比收費更具有法律強制性和固定性。
按照環保稅法規定“對依照本法規定征收環境保護稅的，不再征收排污費”，但是針對環保稅不包含的新的污染物作為收費對象，比如VOC等，那么排污費將繼續發揮職責。但是總體來說，如果環保稅開征了，排污費還是會逐步退出的。
秦天寶：從經濟學上對經濟行為負外部性的內部化來講，國家需要通過某種公共課征來達到這個效果。至于這種公課形式到底是收費還是課稅，他們之間不能進行一種簡單的利弊對比。對于排污行為征收公課的實踐，就全世界范圍而言，收費的國家遠遠多于征稅的國家。在我國，費改稅并不能說明課稅這種方式一定就比收費科學合理，只能說基于我國目前的國情，排污收費制度達不到應有的效果，我們需要嘗試另外一種政策工具，即環保稅。所以，我本人不太提倡排污費“退出歷史舞臺”這個提法。
另外，根據征求意見稿第二十八條的措辭，并沒有宣布結束現行的排污收費制度，而是暗示了一種過渡機制。這與新環保法也是一致的。從環境公課的實施策略來講，應當在相當一個時期內存在一種稅費并存的格局。
記者：環保稅作為新的稅收政策將產生哪些影響?
葛察忠：環保稅作為新的稅收政策，將排污費這一經濟手段以稅收這樣一種更強有力的形式固定下來，將更好地發揮刺激企業治理污染的作用，促使企業環境外部成本內部化。也將進一步促進環保部門與稅務部門的信息溝通與協作，加強對企業污染行為的監管。征求意見稿中有獎懲條款，以鼓勵企業達標排放和實現總量減排目標。
從稅收中性的原則來看，增加環保稅應綜合考慮和協調企業承擔的稅負，進行適當的增減調整。此外，環保稅取代排污費之后，基層環保部門的經費保障問題應予以考慮和妥善解決。
秦天寶：從實體上來講，征求意見稿基本上還是堅持了費改稅的思路，排污者的權利、義務沒有大的變化，所謂影響主要體現在程序上。
首先，環保稅與排污費雖然同屬國家公課，但與現行排污收費制度相比，環保稅這種公課形式加入了一個新主體，即稅務機關，而環保行政主管部門作為一個協助機關，并沒有出局。關于征稅對象(污染因子)的調整、區域治理計劃、污染當量的確定，環境保護行政主管部門都不能缺席，稅制內容更要跟隨、響應環保政策。從這個意義上講，環保稅的制度成本是明顯高于排污收費的。
其次，排污收費只是環境保護行政主管部門實現其職能的政策工具之一，所以排污收費的效果往往受制于其他環境保護政策工具的實施，其他環保措施的采取有可能促進也可能減損排污收費的效果。比如由于收費和罰款的預算級次、不同層級地方政府的收入分成不一樣，所以就可能存在一些地方在排污費和罰款之間根據需要調齊的現象。
所以，影響究竟偏正面還是偏負面，還得拭目以待。
記者：排污費與環保稅之間的融合過渡還需要解決哪些后續問題?
王鳳春：費改稅過程中要做好環境保護行政部門和稅收部門的協調工作。對如何規范兩個部門的稅收征管職責曾有各種不同意見，目前征求意見稿確立的“企業申報、稅務征收、環保協同、信息共享”的征管模式是反復協調的結果，我個人認為比較符合實際。但要順利運行，須解決好3個問題，一是稅收部門技術能力問題，二是兩個部門協作機制問題，三是公共環境保護信息平臺建設問題。
葛察忠：費改稅的融合過渡要解決環保稅征管條例如何制定以及環保稅收收入使用、原排污費核定人員職能轉換、基層環保部門經費保障等問題。
如何確定征收對象和稅額?
記者：環保稅的納稅人是誰?費改稅是否會加大企業成本壓力?
國務院法制辦：2015年1月1日起施行的新環境保護法規定，排污費的繳納人為排放污染物的企業事業單位和其他生產經營者。為與排污費有關規定相銜接，征求意見稿規定，環境保護稅的納稅人，為在中華人民共和國領域以及管轄的其他海域，直接向環境排放應稅污染物的企業事業單位和其他生產經營者。
葛察忠：環境保護稅與排污費在征收標準、征管方式等方面都有所不同。對于企業來說，既是機遇又是挑戰。標準提高，刺激力度加大，自行申報繳納稅額的壓力和責任也就更大。但是將起到進一步規范企業環境行為、創造行業公平競爭環境、優勝劣汰等作用。環保稅也將進一步促進環保部門與稅務部門的信息溝通與協作，加強對企業污染行為的監管。
記者：環保稅的征收對象和征收范圍是什么?未來還會有哪些變化?備受爭議的碳稅為何不在其列?
國務院法制辦：環保稅的征稅對象分為大氣污染物、水污染物、固體廢物和噪聲等4類，具體稅目按照稅目稅額表的規定執行。對大氣污染物、水污染物的征收范圍，按每一排放口的污染物種類數以污染當量數從大到小的順序，最多不超過3項(重金屬污染物為5項)。省級人民政府可以根據本地區污染物減排的特殊需要，增加同一排放口征收環保稅的應稅污染物種類數。
王鳳春：目前的主要問題是稅額較低，今后可能要逐步調高稅額。
葛察忠：盡管財政部、環境保護部等力推碳稅納入環保稅，但是發改、財政和環保3部門之間認識存在分歧。二氧化碳排放由發改委主管，不屬于污染物，與污染物分屬于不同的主管部門，無法沿用費改稅的思路。二氧化碳是否征稅的問題不僅涉及在國內與發改委力推的碳排放權交易制度統籌的問題，也涉及國際氣候談判和對外貿易影響等復雜問題，所以征求意見稿暫未規定。但我認為環境保護稅法還是應該留有一個接口，這樣便于以后增加。
秦天寶：征求意見稿中對征收對象設置了一個兜底術語即“其他污染物”，這提供了一個想像空間。一方面，從法律技術的角度講，稅法上認定的作為征稅范圍的污染物是動態的，有的污染物經過治理，可能會從征管范圍中剔除，有的可能會加入到征稅范圍中來，比如屬于能量流污染的光污染或者航空器噪聲等。另一方面，從現實的角度來說，我們不妨設想，這就是為碳稅預留的制度空間。
記者：征求意見稿對稅額的規定是什么?主要基于怎樣的考慮來設計?
國務院法制辦：征求意見稿規定的稅額標準與現行排污費的征收標準基本一致。省級人民政府可以統籌考慮本地區環境承載能力、污染排放現狀和經濟社會生態發展目標要求，在規定的稅額標準上適當上浮應稅污染物的適用稅額，并報國務院備案。為落實《大氣污染防治行動計劃》《節能減排“十二五”規劃》、新環境保護法等要求，促使企業減少污染物排放，征求意見稿規定，對超標、超總量排放污染物的，加倍征收環保稅。對依照環境保護稅法規定征收環保稅的，不再征收排污費。
葛察忠：排污費是將二氧化硫、氮氧化物、COD、氨氮及水中5項重金屬的征收標準分別提高到每污染當量1.2元和1.4元，環保稅法將大氣污染物和水污染物整體提高到每污染當量1.2元和1.4元，所以整體比排污費征收標準要高。這樣設置是為了實現與排污費更好地過渡，考慮企業的負擔水平以及對行業的影響。
呂忠梅：征求意見稿規定的環保稅為地方稅，并且可以有地區差異。但需要明確省、市、縣三級的分配原則，也要規定稅率不同的依據、操作程序以及浮動范圍。目前，各地征收排污費的差距很大，比如北京提高了15倍。而稅率是否允許存在這么大差別，應該慎重考慮。
將環保稅作為地方稅的好處顯而易見。但也必須通盤考慮多種因素，最重要的是能不能夠產生足夠的激勵去征收。地方政府征收環保稅盡管可以增加收入，但也可能影響地方經濟發展，進而影響地方其他收入。應對環保稅征收后可能產生的整體成本收益情況進行核算，為決策提供參考。
哪些需要加倍征收或減免?
記者：對超標、超總量排放污染物的加倍征收環保稅是否合適?
秦天寶：征求意見稿值得關注的一條就是它對超標排放的態度。我對這一規定存有一定疑問。新環保法第六十條明確規定：“企業事業單位和其他生產經營者超過污染物排放標準或者超過重點污染物排放總量控制指標排放污染物的，縣級以上人民政府環境保護主管部門可以責令其采取限制生產、停產整治等措施;情節嚴重的，報經有批準權的人民政府批準，責令停業、關閉。”
可見，超標排污是明確的違法行為。而環保稅法似乎一廂情愿地賦予排污者超標排污和環保稅加成征收的選擇權，似乎與新環保法的立法本意相去甚遠。
另外，“超標”兩個字不能籠統地提，它對于不同污染物的意義是不一樣的。比如對于噪聲，不超標就不得收費。征求意見稿對此的處理，略嫌草率。
記者：哪些情形可免征環境保護稅?為什么要設置環保稅減免情形?
國務院法制辦：征求意見稿規定，對農業生產(不包括規模化養殖)排放的應稅污染物，機動車、鐵路機車、非道路移動機械、船舶和航空器等流動污染源排放的應稅污染物，城鎮污水處理廠、城鎮生活垃圾處理場向環境排放污染物不超過國家規定排放標準的，免征環保稅。納稅人排放應稅大氣污染物和水污染物低于排放標準50%以上且未超過污染物排放總量控制指標的，省級人民政府可以決定在一定期限內減半征收環保稅。
秦天寶：第一項是因為農業的非規模化排污的污染效果相當有限，而且征管成本過高，對它免征環保稅也有利于農業的發展。
第二項主要是考慮到污染源的流動性，對它的治理和管轄都存在相當的難度，也涉及稅收利益的分配問題。這在全世界范圍內都是一個難題，對其納稅義務或者說公課負擔的豁免是通例。
第三項則涉及公共政策甚至公共政策和私人服務之間的策略組合問題。
城鎮污水處理廠和生活垃圾處理場雖然不課稅，但排污者需要交納一定的、帶服務性質的污水處理費和垃圾處理費，這類收費已經能夠達到將排污行為負外部性內部化的效果了。
征收、管理、使用有何特點?
記者：環保稅的征收管理模式和流程是什么樣?對地方政府特別是各級環保部門有何影響?
國務院法制辦：按照“企業申報、稅務征收、環保協同、信息共享”的征管模式，征求意見稿規定，納稅人向稅務機關申報納稅，對申報的真實性和合法性承擔責任;對重點監控(排污)納稅人和非重點監控(排污)納稅人進行分類管理;稅務機關發現納稅人有申報數據明顯不實、逃避納稅等行為的，可提請環保部門審核納稅人的污染物排放情況;環保部門和稅務機關建立相關信息共享機制。
呂忠梅：從一些地方嘗試由稅務部門代收排污費的效果看，情況并不樂觀。這里需要解決3個問題。一是信息公開造假導致的偷稅，作為兩個相關的違法行為該如何處罰;二是環保部門與稅務部門的關系如何處理才能實現“無縫對接”、相互監督;三是監測手段與能力是否能夠跟上。監測是征稅的前提，但目前污染物的濃度、數量都不是直接計量，而是間接測量，通過基本計量單位傳遞的，相對不準且無法復核。如果不建立嚴格的監測系統、加強監測能力建設，保證在線監測準確且主觀不造假，征稅難度將非常之大。
王鳳春：費改稅后現行的排污費征管體制要調整，特別是相關的環境保護基金制度要調整。原有的資金渠道變化了，當前要盡早研究調整各級政府財政在環境保護方面的預算安排，確保滿足各級地方環境保護部門行政經費和專項資金的需要。
秦天寶：對于環保稅的征管有幾層意思可以從中把握。征求意見稿并沒有為環保稅在征管上做出過多的特殊安排，作為納稅人的排污者自行申報納稅，稅務機關征收這一基本模式沒有因為環保稅而突破。行政資源需要厲行節約，從這個角度出發，環境保護主管部門是對排污量進行行政確認的主管機關，稅務機關在認定計稅依據時應當對此予以充分尊重，也沒有必要另起爐灶。
在我國，部門之間的協調成本是被嚴重低估的，而協調的效率又被不適當地高估。這其中有大量的工作需要去做，對政府的行政能力是一大考驗。
記者：環保稅該如何使用?是專項用于環境保護，還是納入一般財政，統籌安排?
王鳳春：按照有關稅收和預算法律規定，稅收收入要統一納入財政預算，環境保護稅同樣如此。因此，不存在環境保護稅如何使用的問題。
葛察忠：既然環保稅與原來的排污費有千絲萬縷聯系，那么環保稅收入應該參照排污費收入的使用來安排。環保稅收入專項用于環境保護領域是比較理想的。但是不管環保稅是專項用于環保還是納入一般財政，國家對于環境保護領域的投入應該要予以保證和增加。
秦天寶：環保稅的使用首先應用于污染治理，并通過治理有效克制排污行為的負外部性。當然，具體做法上會有很多問題需要研究。比如說，環境保護主管部門的執法算不算治理?環保稅是作為一般預算收入還是專款專用?如果是后者，如何專款專用?對不同種類的污染物征收的環保稅能否交叉使用?對同一種類的不同污染因子征收的環保稅能否用于其他污染因子的治理?
記者：哪些稅種將會受到環保稅的影響?環保稅與其他稅種如何銜接?
呂忠梅：目前僅對城市、企業、污染物征收環保稅，主要是行為稅。未將農村、農業、城市生活污染納入征收范圍。而我國現實的情況是，農業面源污染以及城市生活污染的貢獻率居高不下，對于這些行為征稅，難度的確很大。建議應考慮點源污染針對污染物征稅，農村面源污染及生活污染針對產品征稅。如果開征消費稅，則必須考慮征收消費稅應將哪些收益納入計算，比如公眾健康收益。這部分是放在現有消費稅內，還是額外增加環境附加稅也值得探討。如果放在消費稅內，要考慮如何保證其征收部分不被挪作他用，如果被挪用了又如何處理。
葛察忠：環保稅實際上是污染排放稅，并不是有些專家和學者所提的“獨立型環境稅”，后者會涉及與資源稅、消費稅等稅種的協調統籌和調整。但是在企業污染排放行為調控上，目前我國是征收排污費，之后環保稅將取代排污費繼續發揮調控企業污染排放行為的作用。
征求意見稿怎么理解?
1.針對立法意義
全國人大環資委法案室副主任王鳳春：環境保護稅不同于其他稅種，是一種行為調節稅，目的是通過征稅調節社會利用環境的行為，激勵納稅主體控制污染，減少污染物排放。籌集財政收入不是其主要目的。
2.針對納稅人
環境保護部環境規劃院環境經濟部主任葛察忠：環境保護稅與排污費在征收標準、征管方式等方面都有所不同，對于企業來說，既是機遇又是挑戰，標準提高，刺激力度加大，自行申報繳納稅額壓力和責任也就更大。但是將起到進一步規范企業環境行為、創造行業公平競爭環境、優勝劣汰等作用。
3.針對稅額
湖北經濟學院院長、中國環境資源法學研究會副會長呂忠梅：征求意見稿確定的應稅額以單純的污染物治理平均成本為基礎，但從理論上講，應該選擇以污染物排放對環境的損害成本為基礎。因其準確估算難度較大，建議以污染物治理或環境修復平均水平為基礎，適當提高應稅額的標準。
4.針對稅收使用
環境保護部環境規劃院環境經濟部主任葛察忠：既然環保稅與原來的排污費有千絲萬縷聯系，那么環保稅收入應該參照排污費收入的使用安排。環保稅收入專項用于環境保護領域是比較理想的。費與稅融合過渡還需要解決好環保稅征管條例如何制定、環保稅收入使用、原排污費核定人員職能轉換、基層環保部門經費保障等問題。
5.針對征稅制度
武漢大學環境法研究所所長、中國環境資源法學研究會秘書長秦天寶：環保稅加入了一個新主體即稅務機關，而征稅對象(污染因子)的調整、區域治理計劃、污染當量的確定，環境保護行政主管部門都不能缺席，稅制內容更要跟隨、響應環保政策。從這個意義上講，環保稅的制度成本是明顯高于排污收費的。
作為課稅基礎的污染當量值是一個專業性很強的數據指標，而且耗費糜繁、評價成本高。稅務機關不具有對這類事實的評價能力，也不具備對這類事實的評價資格。這就涉及污染物檢測評價的成本該由誰來承擔。
使用微信“掃一掃”功能添加“谷騰環保網”
