部長陳吉寧：讓環(huán)保部“變硬”
導(dǎo)讀：陳吉寧主政環(huán)保部以來，環(huán)保執(zhí)法由弱勢到強(qiáng)勢的轉(zhuǎn)變非常明顯：“紅頂環(huán)評中介”遭遇清理、市長被約談呈常態(tài)化趨勢、與公檢法部門聯(lián)動(dòng)頻繁、小南海水電站項(xiàng)目等多個(gè)老大難項(xiàng)目被叫停。
2015年11月30日，北京一輛公交車上戴著口罩的乘客。當(dāng)日，中央氣象臺(tái)將大霧和霾黃色預(yù)警升級為橙色預(yù)警，華北黃淮大部地區(qū)數(shù)天出現(xiàn)霧霾天氣。
2015年1月，51歲的陳吉寧從清華大學(xué)校長職位上調(diào)任環(huán)保部黨組書記，次月又成為環(huán)保部長。彼時(shí)，輿論對這位國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)最年輕的正部級官員能否擔(dān)起環(huán)保重任，多持觀望態(tài)度。
3月11日，全國兩會(huì)期間，在上任一年多后，陳吉寧首次向外界展示了去年環(huán)保部門的數(shù)據(jù)：對33個(gè)市開展督察;約談了15個(gè)市級政府主要負(fù)責(zé)人;全國實(shí)施按日連續(xù)處罰715件，罰款5.69億元，查封扣押4191件;各級環(huán)保部門下達(dá)行政處罰決定9.7萬余份，罰款42.5億元，比2014年增長了34%。
陳吉寧主政環(huán)保部至今，環(huán)保執(zhí)法由弱勢到強(qiáng)勢的轉(zhuǎn)變明顯：“紅頂環(huán)評中介”遭遇清理，市長被約談呈常態(tài)化趨勢，與公檢法部門聯(lián)動(dòng)頻繁，小南海水電站項(xiàng)目等多個(gè)老大難項(xiàng)目被叫停。
4月10日，國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長常紀(jì)文在接受《中國新聞周刊》采訪時(shí)說，去年以來，環(huán)保執(zhí)法變得強(qiáng)勢“沾了兩個(gè)光”：一是去年1月出臺(tái)的新《環(huán)保法》，規(guī)定了嚴(yán)厲的處罰措施，行政首長或因污染問題引咎辭職;二是去年8月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》，規(guī)定凡是不支持環(huán)保的黨委或政府就要追責(zé)。“這二者給環(huán)境保護(hù)工作撐了腰。”
在業(yè)內(nèi)人士看來，這一系列改變的背后，與陳吉寧出任環(huán)保部部長有重要關(guān)系。將來，環(huán)保的舉措或?qū)⑷遮厙?yán)格。
環(huán)保“變硬了”
陳吉寧主政環(huán)保部的第一年，也是“史上最嚴(yán)”環(huán)保法開始實(shí)施的第一年。
上任之初，他用了一句英文來講新《環(huán)保法》。“一個(gè)好的法律，不能成為pieceofpaper，不是紙老虎。”
2015年3月16日，為全力貫徹落實(shí)好新《環(huán)保法》，履新不久的陳吉寧要求，對于違法特別是未批先建的企業(yè)將進(jìn)行全面排查。同時(shí)加強(qiáng)與公檢法部門聯(lián)動(dòng)，強(qiáng)化刑事責(zé)任追究，做到四個(gè)“不放過”，即不查不放過、不查清不放過、不處理不放過、不整改不放過。
在以往的現(xiàn)實(shí)語境中，環(huán)境執(zhí)法有時(shí)顯得非常尷尬。環(huán)保部門經(jīng)常用來自嘲的一句話是“沒有槍、沒有炮，有的只是沖鋒號”。但現(xiàn)在環(huán)保部門“腰桿子硬了許多”。
多次率隊(duì)進(jìn)行執(zhí)法監(jiān)察的鄭州市環(huán)境監(jiān)察支隊(duì)工會(huì)主席李在龍對《中國新聞周刊》講了一個(gè)故事：
2015年“六五”環(huán)境日當(dāng)天，他帶隊(duì)去鄭州某縣去查企業(yè)，對5家企業(yè)下了約談通知。在約定的時(shí)間，5家企業(yè)的負(fù)責(zé)人都來了，并且態(tài)度很好，當(dāng)面認(rèn)錯(cuò)、認(rèn)罰，并承諾加強(qiáng)管理。
“以前，他們一般不會(huì)這么配合。我們在執(zhí)法時(shí)會(huì)遇到很多阻力，很多時(shí)候都是門難進(jìn)、臉難看、事難辦。甚至還有被放狗咬、扔磚頭的遭遇。”李在龍說。
今年全國兩會(huì)期間，陳吉寧說，2015年，全國環(huán)保部門共檢查企業(yè)177萬家，查處各類違法企業(yè)19.1萬家，責(zé)令關(guān)停取締2萬家、停產(chǎn)3.4萬家、限期改正8.9萬家。聯(lián)合公安部、最高檢對兩起性質(zhì)惡劣的案件進(jìn)行了掛牌督辦。全國移送行政拘留案件2079起，移送涉嫌環(huán)境污染犯罪案件1685件。
“移交公安機(jī)關(guān)這種嚴(yán)厲的行為，原來很少見。一方面說明新《環(huán)保法》的威力，也增強(qiáng)了環(huán)保人的治污決心。”李在龍說。
全國政協(xié)社會(huì)和法制委員會(huì)駐會(huì)副主任、中國環(huán)境資源法研究會(huì)副會(huì)長呂忠梅告訴《中國新聞周刊》。陳吉寧上任后，行政變得更加主動(dòng)，為了讓新《環(huán)保法》順利實(shí)施，僅各項(xiàng)法律法規(guī)和規(guī)范性的配套文件就出臺(tái)了近百條。
另外，環(huán)保的執(zhí)法逐步回歸法律賦權(quán)。陳吉寧著力推進(jìn)環(huán)評制度改革，將審批與監(jiān)督分開。
2015年，環(huán)保部“紅頂中介”的問題曾引起了社會(huì)廣泛關(guān)注。在2015年的全國兩會(huì)上，陳吉寧表示要徹底解決這個(gè)問題。
今年2月28日，在國務(wù)院新聞辦舉辦的中外媒體見面會(huì)上，陳吉寧說，去年年底之前，環(huán)保部的8家環(huán)評機(jī)構(gòu)已經(jīng)全部脫鉤。他說，不僅是環(huán)保部與環(huán)評機(jī)構(gòu)要脫鉤，地方各省市縣環(huán)保部門的環(huán)評機(jī)構(gòu)也都要脫鉤。“全國各地已完成了140家環(huán)評機(jī)構(gòu)脫鉤，2016年還有200家類似的環(huán)評機(jī)構(gòu)需要脫鉤。”
陳吉寧說，這個(gè)脫鉤是徹徹底底的脫鉤，人員完全脫離，財(cái)務(wù)全部脫離，沒有任何資產(chǎn)方面的聯(lián)系。“這是割自己的肉，阻力很大，但是我們堅(jiān)定不移。”
此外，環(huán)保部還通過改革部內(nèi)司局設(shè)置，優(yōu)化執(zhí)法資源配置。2015年2月，中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室批準(zhǔn)了環(huán)保部機(jī)構(gòu)編制作部分調(diào)整，不再保留污染防治司、污染物排放總量控制司，設(shè)置水環(huán)境管理司、大氣環(huán)境管理司、土壤環(huán)境管理司。2016年3月，這一調(diào)整落實(shí)到位。
呂忠梅告訴《中國新聞周刊》，新《環(huán)保法》改變了過去單純依靠行政機(jī)制的單一思路，建立了行政、司法并重的機(jī)制，特別是環(huán)境公益訴訟制度將行政與司法進(jìn)行了有機(jī)銜接。
據(jù)她透露，目前，全國已經(jīng)成立500多個(gè)環(huán)境保護(hù)法庭、審判庭，社會(huì)團(tuán)體、檢察院提起的公益訴訟已有多起，2015年，全國法院受理了近30萬件環(huán)境資源案件。
“環(huán)保欽差”駕到
2015年，約談，無疑是環(huán)保領(lǐng)域的一個(gè)關(guān)鍵詞。在網(wǎng)上甚至流傳一句話“部長喊你談話”。
陳吉寧一上臺(tái)，便將“第一把火”燒給了地方政府。履新2個(gè)月內(nèi)，“污染重災(zāi)區(qū)”河北滄州、山東臨沂、河北承德、河南駐馬店4個(gè)城市的政府負(fù)責(zé)人先后被約談。
今年全國兩會(huì)期間，陳吉寧說，約談地方政府負(fù)責(zé)人，是抓住了環(huán)境保護(hù)的“牛鼻子”。2015年，環(huán)保部對33個(gè)市(區(qū))開展了綜合督察，公開約談了15個(gè)市級政府主要負(fù)責(zé)人。“我們也督促各省(區(qū)、市)對30%以上的地市級政府進(jìn)行了環(huán)保督察，對31個(gè)市進(jìn)行了約談、20個(gè)市(縣)實(shí)施了區(qū)域限批、176個(gè)問題掛牌督辦。”
陳吉寧說，不僅環(huán)保部約談，也要求省級環(huán)保部門約談，還跟其他部門一起約談。今年年初，環(huán)保部和國家林業(yè)局一起，就自然保護(hù)區(qū)問題對有關(guān)地方政府和部門進(jìn)行了聯(lián)合約談。
環(huán)保約談制度并非新鮮事。2014年5月，環(huán)保部發(fā)布《環(huán)境保護(hù)部約談暫行辦法》，對約談的定義、情形、對象、內(nèi)容、組織、程序等做了明確規(guī)范。
2014年，環(huán)保部對3省(區(qū)、市)和7個(gè)城市政府實(shí)施了約談。
呂忠梅表示，約談是一種督政行為，對責(zé)任主體以誡勉和警示為主。雖然這項(xiàng)措施很早以前就存在，但由于種種原因，其“柔性”有余，“剛性”不足，停留于“談”，而沒有后續(xù)的跟進(jìn)措施督促，因而效果不明顯。
新《環(huán)保法》完善了地方政府的環(huán)境質(zhì)量責(zé)任制度，明確地方政府環(huán)境保護(hù)責(zé)任的范圍和方式，明確其必須接受監(jiān)督的形式，并且將約談寫進(jìn)了法律，從而將這一項(xiàng)實(shí)踐措施上升成為法律制度。
在約談形成的巨大政治與輿論雙重壓力下，被約談?wù)叽蠖啾硎?ldquo;壓力很大”。廣西百色市長周異當(dāng)場立誓，“我決定自己分管環(huán)保，不信完不成任務(wù)。”山東臨沂市代市長張術(shù)平則表態(tài)，“我來接受這一次約談，心情非常沉重，我保證，不會(huì)再接受第二次約談。”
環(huán)保部環(huán)境規(guī)劃院環(huán)境政策部主任葛察忠告訴《中國新聞周刊》，目前需要從兩方面完善約談制度，一是要實(shí)行不同部門、黨委和政府共同約談，不斷鞏固多級環(huán)保約談機(jī)制;另一方面，建立媒體和公眾共同監(jiān)督的約談模式，完善約談后的監(jiān)督機(jī)制。
在2015年環(huán)保部督察中心約談發(fā)威后，2016年，有“環(huán)保欽差”之稱的中央環(huán)保督察組橫空出世。這是中國首次啟動(dòng)環(huán)保督察試點(diǎn)工作，污染大省河北成為首個(gè)被環(huán)保督察的省份。
2016年元旦剛過，河北省領(lǐng)導(dǎo)班子就迎來了環(huán)保方面的“欽差大人”。
1月4日上午，中央環(huán)保督察組進(jìn)駐河北，開始為期約1個(gè)月的督察工作，并公布了舉報(bào)電話。省委書記趙克志、省長張慶偉均被中央環(huán)保督察組約談。
督察組組長、副組長分別由環(huán)保部前任副部長周建和現(xiàn)任環(huán)保部副部長翟青擔(dān)任，成員由環(huán)保部、中央辦公廳及國務(wù)院辦公廳督查室人員組成。
央視《新聞聯(lián)播》解讀稱，與以往環(huán)保機(jī)構(gòu)督察企業(yè)不同，新成立的中央環(huán)保督察組主要督察省級黨委和政府貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院環(huán)境保護(hù)重大決策部署的情況，解決和處理突出環(huán)境問題，改善環(huán)境質(zhì)量情況，落實(shí)環(huán)境保護(hù)黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)，以及責(zé)任追究等。
2月4日，據(jù)中新社報(bào)道，截至2月2日，中央環(huán)境保護(hù)督察組交辦河北省群眾舉報(bào)環(huán)境問題線索已辦結(jié)21批2287件，其中責(zé)令立即改正306起，關(guān)停取締161家，停產(chǎn)整改113家，限期整改118家，立案處罰113家，查封扣押32家;約談34起，責(zé)任追究119人，公安機(jī)關(guān)立案偵查39起，行政拘留29人。
按照環(huán)保部多位官員的說法，中央環(huán)保督察組將在未來2年對全國各省(自治區(qū)、直轄市)督察一遍。
向央企和大項(xiàng)目“動(dòng)刀子”
過往，央企或大項(xiàng)目鮮有被環(huán)保部門整頓的新聞。
2014年全國兩會(huì)期間，全國人大代表朱列玉直言，面對“兩桶油”等央企的排污行為，環(huán)保部一直是敢怒而不敢查。
而從去年至今，在環(huán)保部門的相關(guān)通報(bào)中，不乏一些央企或大項(xiàng)目的身影。
2015年3月30日，環(huán)保部印發(fā)《關(guān)于金沙江烏東德水電站環(huán)境影響報(bào)告書的批復(fù)》，以“嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線”為由，叫停了重慶金沙江小南海水電站。
《批復(fù)》稱，因小南海水電站壩址位于長江上游珍稀特有魚類國家級自然保護(hù)區(qū)，按照中國相關(guān)法律規(guī)定，國家級自然保護(hù)區(qū)的核心區(qū)不能開工任何項(xiàng)目。
資料顯示，該電站已籌劃二十多年，自2012年2月4日獲得國家發(fā)改委同意開展前期工作以來，重慶市各方一直在積極推進(jìn)其盡快開工。該項(xiàng)目總投資約320億元，是重慶市的重點(diǎn)工程，該市原市委書記薄熙來曾一個(gè)月內(nèi)四次進(jìn)京協(xié)調(diào)該項(xiàng)目。
2015年10月20日，蘭州市環(huán)保局通報(bào)稱，甘肅中糧可口可樂飲料有限公司偽造污水監(jiān)測數(shù)據(jù)，逃避環(huán)保監(jiān)管，該案件移送到蘭州市公安局進(jìn)行處理，并對中糧可口可樂飲料有限公司的主管人員處以行政拘留5天的處罰。
2015年11月5日，在環(huán)保部公布的調(diào)查處理結(jié)果中，央企中石油四川石化有限公司被責(zé)令限期整改，同時(shí)對中石油四川公司污染物超標(biāo)排放的違法行為進(jìn)行立案查處。
輿論認(rèn)為，環(huán)保部門去年以來敢于頻頻對央企及一些爭議多年的大項(xiàng)目動(dòng)刀子，除了有新《環(huán)保法》“撐腰”外，也與陳吉寧本人“空降”環(huán)保部、利益糾葛較少有關(guān)，這樣才能夠放得開手腳。同時(shí)，陳吉寧對治污對經(jīng)濟(jì)的影響也有清晰的判斷。
陳吉寧說，今天仍然有一部分干部認(rèn)為環(huán)保和發(fā)展是對立的，還有人認(rèn)為環(huán)保是包袱，抓環(huán)保就會(huì)影響GDP，就會(huì)影響發(fā)展，存在著不能為、不想為、不敢為的問題。
“從來沒有污染的產(chǎn)業(yè)，只有污染的企業(yè)。只有讓那些污染的企業(yè)退出市場，才能給好的企業(yè)留出發(fā)展的空間，才能夠避免在我們的發(fā)展中出現(xiàn)劣幣驅(qū)逐良幣的現(xiàn)象。”陳吉寧說，“國際經(jīng)驗(yàn)是這樣，中國經(jīng)驗(yàn)也是這樣。”
環(huán)保部專門就環(huán)保和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行之間的關(guān)系組織了一場調(diào)研，調(diào)研地方涉及浙江、唐山、淄博等地，并形成了一份名為《新常態(tài)下環(huán)境保護(hù)對經(jīng)濟(jì)的影響分析》的報(bào)告。
2015年9月9日，該報(bào)告發(fā)布。報(bào)告稱，部分環(huán)境保護(hù)措施對中國經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生了一定的負(fù)面影響，但從整體來看只是在短期內(nèi)對火電、鋼鐵、水泥、平板玻璃等“兩高一資”行業(yè)產(chǎn)生了遏制作用，而對現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、環(huán)保產(chǎn)業(yè)、設(shè)備制造業(yè)等新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展起到了引領(lǐng)作用，明顯優(yōu)化了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。
而一些被環(huán)保部約談后的城市的變化，也印證了這點(diǎn)。臨沂代市長在約談后第5天，該市就突擊對全市57家污染大戶緊急停產(chǎn)整頓，成為全國唯一在約談后采取停產(chǎn)整頓的城市，有媒體稱這一舉措為“休克式療法”。
據(jù)專門研究過臨沂樣本的葛察忠介紹，利用環(huán)境經(jīng)濟(jì)核算方法計(jì)算，臨沂市大氣污染治理一年社會(huì)經(jīng)濟(jì)成本約為9.7億元，但其環(huán)境效益大概為16.5億元，“這充分說明，臨沂市大氣污染整治的環(huán)境效益大于經(jīng)濟(jì)成本”。
葛察忠同時(shí)強(qiáng)調(diào)，污染治理帶來的短期經(jīng)濟(jì)下行很正常，尤其是在經(jīng)濟(jì)與環(huán)境還沒有脫鉤的情況下，如果經(jīng)濟(jì)一點(diǎn)都沒下降，污染治理的效果也值得懷疑。
環(huán)保要打“持久戰(zhàn)”
陳吉寧坦言，過去一年新《環(huán)保法》實(shí)施后，也遇到了一些問題，包括還有相當(dāng)一部分地方的黨委政府及部門環(huán)境保護(hù)責(zé)任不落實(shí)，環(huán)保的壓力層層衰減，越到基層責(zé)任越不清楚、責(zé)任越不落實(shí)。
另外，有些企業(yè)的環(huán)保主體責(zé)任也沒有落實(shí)，企業(yè)違法問題還是屢禁不止，特別是一些地方、企業(yè)環(huán)境信息公開不夠詳實(shí)。另外，基層環(huán)境執(zhí)法能力過弱，不論是人員配備上還是裝備配備上，還有很多不足，有些執(zhí)法部門連輛執(zhí)法車都沒有。
呂忠梅告訴《中國新聞周刊》，當(dāng)前，“大環(huán)保”的格局還沒有真正形成，環(huán)境保護(hù)工作是環(huán)保部門工作的認(rèn)識較為普遍，環(huán)保部門經(jīng)常為其他人“背黑鍋”。另外，目前在我國法律體系中，《環(huán)保法》還沒有獲得應(yīng)有的地位，被分散在行政法、經(jīng)濟(jì)法之中，從法律效力上看，與“將生態(tài)文明建設(shè)貫穿于經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、文化建設(shè)全過程”的要求不相適應(yīng)。
在完善環(huán)境法律制度方面，“大氣十條”和“水十條”都已出臺(tái)，備受期待的“土十條”尚未出臺(tái)。陳吉寧表示，2016年要出臺(tái)“土十條”并全面實(shí)施，并啟動(dòng)全國土壤污染狀況詳查，繼續(xù)組織實(shí)施污染土壤治理與修復(fù)試點(diǎn)項(xiàng)目，建立規(guī)范的污染場地聯(lián)合監(jiān)管機(jī)制。
2013年5月，中央部署由環(huán)保部牽頭、多個(gè)部門參與，起草文件部署如何做好土壤污染防治工作。到目前為止，已經(jīng)修改了50多稿。目前文稿已經(jīng)基本成熟，下一步按照程序報(bào)批后就可以實(shí)施。
對于這一工作花費(fèi)如此長的時(shí)間，陳吉寧解釋說，一是因?yàn)檫@個(gè)問題非常重要，二是因?yàn)榛A(chǔ)非常薄弱。“它和大氣、水不一樣，關(guān)于土壤污染防治，現(xiàn)在還沒有一部法律規(guī)范，相關(guān)的工作也很分散。”
此外，對于環(huán)保執(zhí)法如何應(yīng)對地方干預(yù)，環(huán)保部也有動(dòng)作。
陳吉寧說，十八屆五中全會(huì)明確提出，實(shí)行省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理，以此解決地方對環(huán)境監(jiān)測、監(jiān)察、執(zhí)法的干預(yù)，同時(shí)解決跨區(qū)域流域大尺度空間的問題。
他表示，中國現(xiàn)在實(shí)行的是以塊為主的環(huán)保管理體制，這個(gè)體制面臨很多難以克服的問題，比如一些地方政府重發(fā)展輕環(huán)保，發(fā)展硬、環(huán)保軟，有些地方政府的地方保護(hù)主義嚴(yán)重，干預(yù)環(huán)保監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法，環(huán)保責(zé)任不落實(shí)，“往往地方政府的責(zé)任成為地方環(huán)保部門的責(zé)任。”
據(jù)陳吉寧透露，目前已經(jīng)有17個(gè)省(區(qū)、市)有全面試點(diǎn)或部分試點(diǎn)的意向，環(huán)保部正在抓緊編制試點(diǎn)指導(dǎo)意見。“我們大概用1年左右的時(shí)間完成試點(diǎn)工作，力爭在2018年本屆政府換屆之前完成這項(xiàng)改革。”
常紀(jì)文表示，監(jiān)察執(zhí)法垂直管理，意味著上面直接對下面開展監(jiān)察行為，如環(huán)保部直接到地方監(jiān)察，省環(huán)保廳到下一級地市監(jiān)察，以及約談、追責(zé)的力度都會(huì)加大。
常紀(jì)文告訴《中國新聞周刊》，垂直管理試點(diǎn)現(xiàn)在中央已經(jīng)部署，但是具體落實(shí)方面還有一些分歧。主要討論點(diǎn)是地方環(huán)保的抓手問題，比如區(qū)縣環(huán)保局成為市環(huán)保局的派出機(jī)構(gòu)了，那么區(qū)縣政府環(huán)保工作的主要抓手是什么?市環(huán)保局的派出機(jī)構(gòu)如何參與派出地的區(qū)縣政府的綜合決策等等，都是難題。
常紀(jì)文說，不同部門對垂直管理還有不同的觀點(diǎn)，比如安監(jiān)部門有人認(rèn)為屬地管理有用，垂直管理用處不大。他們認(rèn)為，有了黨政同責(zé)，沒必要再搞垂直監(jiān)管。“這些分歧點(diǎn)都需要解決好。”
常紀(jì)文說，環(huán)保執(zhí)政理念的變化，與中央注重生態(tài)文明、綠色發(fā)展等大部署相關(guān)。“如果不是在中央統(tǒng)一部署下，環(huán)保部門解決自己監(jiān)管領(lǐng)域出現(xiàn)的問題是很難的。”
陳吉寧說，中國的環(huán)保問題要打“持久戰(zhàn)”。“要以改善環(huán)境質(zhì)量為核心，在戰(zhàn)略上保持定力，著急了不行，不作為也不行，實(shí)行最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度，打好持久戰(zhàn);在戰(zhàn)術(shù)上，明確階段性目標(biāo)，打好攻堅(jiān)戰(zhàn)，一步一步推動(dòng)環(huán)境問題的解決。”
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