市場化排污稅該來了
前不久《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)稅法(草案)》擬將現(xiàn)行“排污費(fèi)”改為“環(huán)境保護(hù)稅”，并將現(xiàn)行排污費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)作為環(huán)境保護(hù)稅的稅額下限。對(duì)大氣污染物、水污染物、固體廢物和噪聲四類污染征稅，彰顯了國家治理環(huán)境的決心。但草案中規(guī)定，大氣污染物的稅率為1.2元每污染當(dāng)量，如對(duì)于SO2而言，等價(jià)于1.26元/公斤。筆者認(rèn)為，該稅率與企業(yè)的邊際治理成本相比，還是明顯偏低。
所以，筆者相信部分地方政府將在草案規(guī)定的稅額標(biāo)準(zhǔn)上大幅提升。那么，市場化合理的稅率將在什么樣的水平合適?帶著這個(gè)問題，筆者和復(fù)旦大學(xué)李旭教授、圣路易斯華盛頓大學(xué)張付強(qiáng)教授利用我國2001年到2010年三大行業(yè)(電力、燃?xì)饧八纳a(chǎn)和供應(yīng)業(yè)，制造業(yè)，采礦業(yè)，這三大行業(yè)在2006到2010年的SO2年排放量占到全社會(huì)總SO2年排放量的90%—92%)SO2的排放量和削減費(fèi)用數(shù)據(jù)，采用理論模型結(jié)合數(shù)據(jù)分析，對(duì)SO2的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)以及行業(yè)排放結(jié)構(gòu)進(jìn)行了分析。
研究發(fā)現(xiàn)，從2001年到2010年的十年期間，為了達(dá)到減排目標(biāo)，除收排污費(fèi)外，政府的行政手段起到重要作用。這主要是因?yàn)檎?guī)定的排污費(fèi)過低，低于企業(yè)的邊際治理成本，不足以調(diào)動(dòng)企業(yè)減排的積極性。
那么，假設(shè)沒有政府行政干預(yù)，使企業(yè)有足夠減排動(dòng)力的排污費(fèi)該定為多少?研究發(fā)現(xiàn)，在達(dá)到減排目標(biāo)的前提下，市場化的排污費(fèi)將明顯高于我國現(xiàn)行實(shí)際排污費(fèi)。例如，2007年和2010年的市場化費(fèi)率分別為1.82元/公斤和4.92元/公斤，在短期內(nèi)增加了近3倍，這是由于2007—2010年SO2排放總量增加了48%，且總排放目標(biāo)減少了15%。然而，2007年至2010年間，政府實(shí)際征收的平均排污費(fèi)僅為1.26元/公斤，和市場化的排污費(fèi)形成鮮明對(duì)比。
而且，每個(gè)行業(yè)有其自身特點(diǎn)，削減SO2的效率各有差異。因此，即使總排放量相同，行業(yè)排放比例不同也會(huì)導(dǎo)致總削減費(fèi)用不同。針對(duì)這一點(diǎn)，我們比較了每個(gè)行業(yè)每年實(shí)際排放量和在市場化費(fèi)率下的排放量。比如三大行業(yè)2010年實(shí)際的SO2排放量分別為902萬噸、756萬噸和40萬噸，總排放1698萬噸，實(shí)際總削減費(fèi)用為1033.63億元。而如果沒有政府行政干預(yù)，在市場化費(fèi)率下，當(dāng)總排放仍為1698萬噸時(shí)，三大行業(yè)排放量卻分別為1283萬噸、390萬噸、25萬噸，并且總削減費(fèi)用降低至843.66億元。這說明實(shí)際排污結(jié)構(gòu)導(dǎo)致的污染物削減成本高，究其原因，還是因?yàn)檩^低的排污費(fèi)不足以調(diào)動(dòng)企業(yè)減排的積極性，所以政府不得不實(shí)施行政手段干預(yù)，但由于對(duì)有效的市場均衡結(jié)果缺乏了解，不恰當(dāng)?shù)男姓侄畏炊鴰砹祟~外的治理成本。
研究還發(fā)現(xiàn)，如果達(dá)成最優(yōu)排放結(jié)構(gòu)，2006—2010年污染控制總成本將減少49.7%。例如，與其真實(shí)排污結(jié)構(gòu)相比較，在市場化的排污結(jié)構(gòu)中，制造業(yè)將減少SO2排放量，而電力、燃?xì)饧八纳a(chǎn)和供應(yīng)業(yè)的SO2排放量將高于實(shí)際情況。因此，調(diào)整不同行業(yè)的排污目標(biāo)也是有效的手段。
另外，排污費(fèi)改稅后，執(zhí)法剛性必然增強(qiáng)。那么，地方政府在紛紛出臺(tái)相應(yīng)稅率時(shí)，應(yīng)該對(duì)市場化稅率下企業(yè)的財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)有清晰認(rèn)識(shí)。我們的研究說明，實(shí)行市場化稅率時(shí)，排污稅費(fèi)將成為企業(yè)總成本的重要組成。因此，盡管在市場化稅率下達(dá)成最優(yōu)排污結(jié)構(gòu)的效率最高，但在實(shí)行中政府應(yīng)該給予一定的補(bǔ)貼，例如政府通過免費(fèi)的初始排放額度來調(diào)節(jié)企業(yè)的負(fù)擔(dān)。
由于研究采用的數(shù)據(jù)截止到2010年，所以得到的是2010年之前10年每年的市場化稅率。如果采用類似的研究方法，可估計(jì)最近幾年的合理稅率，進(jìn)而對(duì)政府的決策提供有力參考。2010年的市場化稅率已達(dá)4.92元/公斤，這已是草案中規(guī)定稅率的近4倍，故筆者預(yù)測時(shí)隔6年后的今天，部分地方政府規(guī)定的稅率將遠(yuǎn)高于草案中的基本稅率。
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