生態環境部環境規劃院：新冠肺炎疫情下的環境應急管理研究
【摘 要】
新型冠狀病毒肺炎疫情（以下簡稱“新冠肺炎疫情”）是一次具有較大環境風險的復合性危機事件，評估總結應對疫情的環境應急管理政策實踐進展，識別我國在面對重大疫情時環境應急管理存在的短板具有重要意義。本文通過對新冠肺炎疫情產生的環境影響以及應急措施的進展分析，總結了重大疫情下環境應急管理的經驗與不足，建議要健全針對重大疫情的環境應急響應機制，加強環境應急基礎能力建設，加快完善支撐保障體系。
【關鍵詞】
新冠肺炎；重大疫情；環境風險；環境應急管理
作者簡介：董戰峰（1979—），男，研究員，研究方向為環境規劃與管理、環境經濟與政策，E-mail: dongzf@caep.org.cn。
* 責任作者：冀云卿（1988—），男，助理研究員，博士，研究方向為環境規劃與管理，E-mail: jiyq@caep.org.cn。
引言
新型冠狀病毒肺炎具有傳播能力強、流行范圍廣等特點，其造成的危機已從一個公共衛生事件演變為蔓延到經濟、政治、社會及環境各方面的一場復合性危機。疫情期間，生態環境部門以全力維護和保障人民生命健康安全為目標，迅速對應急形勢進行科學研判，及時作出應急響應，未發現因疫情防控影響環境安全的情況。但突發疫情下我國環境風險防控的現實需求與應急響應措施的有效供給之間仍然存在一定差距。在重癥急性呼吸綜合征（SARS）疫情后，環境健康風險防控與應急方面的研究受到關注 [1-3]，國內學者在環境風險評價 [4,5] 以及突發環境事件應急管理 [6-10] 等方面也逐漸開始了相關研究，但針對重大疫情的環境應急管理還需要進一步的研究，開展該方面的理論、機理、方法與政策研究對完善我國重大疫情下的環境應急管理的理論體系、技術體系和管理體系十分必要。本文主要從管理視角，針對重大疫情的環境風險應急實踐進展進行了分析，提出了建立健全重大疫情下環境應急管理制度的政策建議，為推動完善重大疫情下的應急管理提供政策支撐。
1 新冠肺炎疫情下我國環境應急管理進展新冠肺炎疫情發生后，處理好因疫情防控產生的醫療廢物、污水等污染物排放迅速增加而對環境質量與健康產生的潛在威脅、應對可能導致的污染物排放異常狀況是應急工作的重中之重。面對新冠肺炎疫情，本著對人民健康安全高度負責的態度，生態環境部門迅速啟動應急響應，努力將新冠肺炎疫情造成的環境影響降到了最低。
一是多措并舉主動推進疫情防控相關的環境應急管理。
新冠肺炎疫情發生后，國家生態環境部門成立了疫情應對工作領導小組，建立了縱向上下聯動、橫向左右互動的協作機制。以召開部黨組會、專題會、每日視頻例會等方式，全面深入研究部署醫療廢物處置等工作。除每日調度全國各地醫療廢物處理處置設施運行和處置情況外，還指導地方開展空氣、地表水環境質量和定點醫院廢水、城鎮生活污水處理廠排水達標情況等應急監測，啟動防疫項目行政審批綠色通道，保障抗疫物資生產。
二是積極完善疫情期間應急處置管理政策措施。
SARS 疫情之后，《醫療廢物管理行政處罰辦法》等一系列部門規章和 20 余項污染防治標準規范先后頒布實施。新冠肺炎疫情發生后，面對突如其來的疫情以及巨大的醫療廢物處置需求，生態環境部緊急出臺了《關于做好新型冠狀病毒感染的肺炎疫情醫療廢物環境管理工作的通知》《新型冠狀病毒感染的肺炎疫
情醫療廢物應急處置管理與技術指南（試行）》《防控·28·中國環境管理 2020 年第 3 期新型冠狀病毒感染肺炎疫情應急監測方案》《關于做好新型冠狀病毒感染的肺炎疫情醫療污水和城鎮污水監管工作的通知》《關于做好新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控中醫療機構輻射安全監管服務保障工作的通知》《關于做好新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控期間有關建設項目環境影響評價應急服務保障的通知》等政策，確保疫情防控相關環境應急工作有序開展。
三是充分保障疫情防控高風險地區環境應急處置能力。
新冠肺炎疫情發生后，生態環境部積極協調，加快移動式處置設備到位進度，提高武漢等疫情高風險城市的應急處置能力。依托中華環境保護基金會、中國環境保護產業協會等社會組織動員全社會力量實施醫療廢物運輸車購買計劃，全力支援湖北省，重點支援武漢、孝感、黃岡等城市，提高醫療廢物運輸能力。
四是有序推進復工復產期相關環境保護工作。
2020 年 3 月 3 日，生態環境部印發實施了《關于統籌做好疫情防控和經濟社會發展生態環保工作的指導意見》，緊緊圍繞“兩個 100%”（全國所有醫療機構及設施環境監管與服務 100% 全覆蓋，醫療廢物、醫療污水及時有效收集轉運和處理處置 100% 全落實）統籌疫情防控、經濟社會發展和環境保護的關系，積極支持企業復工復產，突出精準治污、科學治污、依法治污，確保完成污染防治攻堅戰目標任務。目前全國醫療廢物、醫療污水處理處置平穩有序，未發現因疫情防控影響環境安全的情況。
2 重大疫情下環境應急管理的不足
重大疫情下的環境應急管理，是針對疫情造成的環境風險與影響，在高效控制疫情傳播的前提下預防次生環境風險事件的行動過程。具體而言，需要建立有針對性的預警機制、快速反應機制、信息公開機制，以及提供充分的保障能力等。新冠肺炎疫情發生后，生態環境部門主動持續推動疫情防控與復工復產期的環境應急工作，實施了系列應急政策措施，有效防范了環境風險，但也暴露出一些管理上的不足，需要進一步完善。
2.1 重大疫情環境風險預警機制仍需進一步健全
目前，我國出臺的《中華人民共和國突發事件應對法》《國家突發公共事件總體應急預案》《國家突發環境事件應急預案》中已對環境事件的預警措施做了具體的規定。疫情期間，生態環境部緊急出臺了醫療廢物環境管理，醫療廢水和城鎮生活污水監管和應急監測，統籌做好疫情防控、經濟社會發展和環境保護工作等系列管理政策，有效推進了疫情防控和復工復產相關的環境保護工作，但由于缺乏與重大疫情完全匹配的預警機制，使得有關部門在環境影響應急處置的靈活性上仍有所欠缺。此外，鑒于重大疫情的突發性和罕見性，環境應急管理工作往往十分復雜，需要中央和地方、政府各相關部門之間，政府、社會和企業協同實施，若沒有科學有效的預警，盡早識別環境影響的類別、程度、原因及其發展變化趨勢，短時間內較難針對疫情環境風險防控需要進行有效銜接和充分協同，易給重大疫情的環境應急管理工作帶來障礙 [11]。完善重大疫情下的環境風險預警機制，需充分考慮我國當前及未來可能面臨的重大疫情對環境的影響做出預警，提前對重大疫情下環境應急管理進行系統化設計。
2.2 快速反應機制與能力仍存在一定短板
我國具有很強的社會動員制度優勢，對單項危機事件的快速反應能力較強，相比而言對復合危機事件的快速反應機制效率不如單項危機高 [12]。我國一直采用分部門、分災種的危機管理模式，在應對大規模、地區性的危機時基本沿用“集中力量辦大事”的處理方式，而應對重大疫情環境影響的應急協作機制包括了生態環境部門與其他部門之間、各級生態環境部門之間的協調機制，還需進一步完善。一方面，跨部門應急管理有待進一步協同。由于“責權”不清晰等諸多因素，一旦產生次生環境事件，可能會影響處理緊急事件的效率。“金字塔”式的行政體系決定了中央與地方、不同政府職能部門之間尤其需要加強必要的協調和信息溝通。另一方面，我國環境應急管理基礎仍然較為薄弱，環境應急技術水平和專業人才數量有待提升，相關疫情應急處置的經驗較少，前期需對疫情做出及時反應和做疫情防控相關環境保護準備工作時易處于被動狀態。此外，一些地方在平時不夠重視針對醫療廢物處置、醫療污水治理、生活污水治理、核與輻射安全監管等的環境應急預案編制工作，對復產復工期間環境應急管理經驗欠缺，對使用或者產生危險化學品、有毒有害·29·新冠肺炎疫情下的環境應急管理研究氣體、危險廢物、劇毒物質的單位和企業是否存在環境風險進行研判并制定應急預案的能力不足，導致應對復工復產可能引發的突發環境事件存在較大難度。
2.3 應對疫情的環境信息公開機制仍有待優化
在信息公開機制方面，信息化時代的媒體多元化趨勢越來越明顯，公眾獲取信息的渠道也呈多元化。重大疫情所涉及的各種環境信息直接影響到公眾應對危機事件的行為，直接影響到如何減少危機帶來的損失。新冠疫情期間生態環境部門及時公布了重點區域醫療廢物、廢水處置情況，下一步可著重加強處置頻次、處置地點、應急設施能力建設等詳細情況的信息公開。此外，生態環境部門在各個階段都要主動尋求與媒體的合作，建立與媒體之間暢通的交流通道，及時向公眾發布信息。實際上一旦主動、及時地披露信息，就可以大大降低公眾獲取信息的成本，穩定公眾的情緒。因此在相關的環境信息公開規定里需要完善疫情下的環境信息公開管理措施，公開內容進一步細化。
2.4 支撐保障難以滿足應急需要
我國出臺實施了《中華人民共和國傳染病防治法》《中華人民共和國環境保護法》和生態環境保護各項單行法等法律，也出臺了《國家突發環境事件應急預案》《突發環境事件應急管理辦法》《醫療廢物集中處置技術規范（試行）》等規章性文件，為重大疫情下的環境應急管理提供了法律支撐框架體系。雖然2014 年新修訂的《中華人民共和國環境保護法》確立了“保障公眾健康”立法目的，但是“健康中國”戰略并沒有完全融入生態環境保護等領域，涉及重大疫情的環境應急管理法律法規保障支撐功能仍不完善。
此外，涉及防疫相關的標準規范不夠細化明確，如針對特征病毒、細菌等微生物指標的檢測分析和限值控制、污染排放指標監測、消毒劑等化學品的使用劑量及強度等尚無明確規范要求。
3 健全重大疫情下環境應急管理制度的建議
重大疫情下的環境應急管理是現代環境治理體系的重要組成部分，新冠肺炎疫情下的環境應急管理實踐也為加快完善環境治理體系與治理能力提供了重要基礎，要樹立危機意識，堅持系統思維、底線思維、制度思維，將加強環境應急管理能力作為現代環境治理體系的補短板工作來抓，加快推進完善重大疫情環境應急管理制度建設。
3.1 健全針對重大疫情的環境應急響應機制
補充有針對性的疫情環境保護預警機制。補充建立并運行疫情環境保護預警機制，盡早識別重大疫情下環境風險的類別、程度、原因，跟蹤預測事故所造成的環境污染的發展趨勢，并向公眾與其他應急部門發布環境質量預警信息，協調相關部門開展應急處置工作。按規定的權限和程序設計針對性處理措施，及時防范、控制和化解風險，避免重大疫情下次生環境事件的發生。
構建完善的重大疫情快速反應機制。在《中華人民共和國突發事件應對法》《國家突發公共事件總體應急預案》《國家突發環境事件應急預案》框架下，全面推進重大疫情下環境保護快速反應機制建設，充分認識和總結國內外過往疫情應對的相關經驗和不足，從應急體系體制機制入手，對人員配置、財政支持、物資配置和信息化建設等進行全方位設計，構建具有前瞻性的重大疫情快速反應機制。
推進涉疫環境健康風險信息及時公開制度。加強傳染性醫療廢物無害化處置信息公開，包括相關醫療機構醫療廢物的產生、運輸、處置量與處置方式信息等。加強醫療廢物應急處置能力建設信息公開，各級生態環境主管部門要將本行政區域內醫療廢物處理處置能力情況、醫療廢物產生及實際處置情況及時向社會公開。加強“自下而上”的信息采集、調研評估、反饋協商，預研預判環境與經濟輿情動態和發展趨勢，充分利用政務微博、微信公眾號以及紙媒網媒等，發揮經濟產業以及科研院所等不同行業、不同領域相關方的正面影響力，引導形成有利于開展生態環境保護工作的社會輿論氛圍。
3.2 加強環境應急基礎能力建設
建立重大疫情環境應急預案制度。根據疫情應急預警級別、各地區疫情發展情況和實際防范需要，分區、分類制定重大疫情的環境應急預案，包括日常預防、防疫監管、疫后恢復的綜合機制。明確重大疫情事件發生后，環境應急預案可結合實際情況進行調整。·30·
中國環境管理 2020 年第 3 期
加強醫療廢物處理應急裝備與設施儲備能力。一是重點提高省級安全應急裝備與設施儲備能力，保證足夠的固定式和移動式的處理處置設施供應及相應的處理處置能力，解決地方處理處置能力不足的問題。
二是健全分類分選及收集貯存運輸體系，加強分類分選工作，從源頭減除一般廢物混入醫療廢物而加重處理負擔的情況，加強專業化的收集、暫存、運輸、處理處置體系建設，以適應在短時間內對激增的醫療廢物進行及時處理的迫切需要。
三是強化規范、有序、高效、無害、科學的運營流程，推進檢測及處理特殊廢物的技術研發應用；建立處理疫情災害的工作規范，健全及時響應和跨區協同的應急調配機制。
四是構建嚴密有效的風險防控和環境監管制度，嚴格醫療廢物處理處置生產經營許可審核，防止醫療廢物流失、泄漏、傳播和處理處置不達標，造成二次污染等。
提升環境應急隊伍能力水平。組建國家級、省市級環境應急與健康領域專家庫，形成完備的科學技術研發體系，完善組織形式與運行機制，明確應急技術服務職責，為疫情應急支撐提供充分技術能力。組織開展重大疫情事件環境應急培訓，增強各級人員應對環境污染突發事件的能力，提升突發事件環境應急管理水平，打造出一支業務能力強、應對效率高的環境應急隊伍。
建立疫情防控的環境應急現代化科技平臺。充分利用大數據、人工智能、云計算、互聯網診療服務和相關信息化軟件，發揮其對疫情下環境監管、污染治理、應急資源調配等的支持作用。推進環境應急平臺建設，快速收集、傳遞、處理以及共享信息。運用物聯網技術管理環境應急裝備、物資，實現環境應急資源的動態實時管理。建立環境領域的應急資源、設備和技術人員的信息化平臺，一旦發生重大疫情，能夠及時調配資源、設備和技術人員，實現快速響應。
3.3 完善支撐保障體系
完善環境法律法規體系。借鑒公共衛生法律體系、自然資源法律體系等方面的制度建設成果，對環境相關法律法規與政策進行公眾健康、環境健康視角下的立法后評估和制度完善。系統分析環境與健康工作規劃方面相關規定，合理借鑒域外立法經驗，推動環境與健康立法和健康制度的綜合化、體系化，及時總結《環境與健康工作辦法（試行）》的實施經驗，將其修改升級為“環境與健康促進條例”，研究推進開展環境與健康法的立法工作，在這些重要法律法規中將重大疫情的環境應急管理與健康安全作為主要內容和立法目標。
完善涉疫相關標準規范。啟動或修編危險廢物、醫療垃圾和生活垃圾等固體廢物焚燒處理相關技術標準、設計規范，以及運行監督管理規程等行業或國家標準、規范，補充涉及疫情防控有關的職業衛生健康和環境安全的風險識別、檢測分析、調控措施和監督保障等方面內容，明確疫情應急防控安全、環境保護和衛生監督依據。具體包括：建立與完善重大疫情相關的環境治理中涉及職業衛生健康類的技術指標體系，針對特征病毒、細菌等微生物指標的檢測分析項目和限值控制要求，補充、完善國家及行業標準；明確疫情防控期間環境應急處理設施運行常規污染物波動控制、排放指標監測及監督要求，完善相關規范；針對疫情應急防控過程中使用的大劑量、高強度消毒措施對健康、安全和環境的影響，提出改進措施，補充與完善相關標準和規范；針對疫情應急防控過程中的醫療垃圾清收、暫存、轉運和應急焚燒設備配置運行暴露出的問題，提出大型生活垃圾焚燒廠的協同焚燒環節改進措施，補充與完善相關標準和規范。
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