我國水生態(tài)綜合治理PPP模式現(xiàn)狀、問題和對策
前言：一直以來，我國水生態(tài)綜合治理缺乏穩(wěn)定的資金支持、有效的投融資路徑和管理模式。面對治水矛盾已經(jīng)從人與水患水旱的需求與供給矛盾轉(zhuǎn)變?yōu)槿伺c水生態(tài)水環(huán)境的需求與供給矛盾的當下，建立一種長效的投資建設(shè)管理機制十分重要。自2013年國家推行PPP模式以來，一批水生態(tài)治理PPP項目落地實施。與傳統(tǒng)模式相比，PPP模式在資金籌措和運營管理等方面有著明顯的優(yōu)勢，有利于建立良好的水生態(tài)綜合治理機制，增強水生態(tài)綜合治理水平和政府投資效率，具有良好的發(fā)展前景。
PartⅠ水生態(tài)綜合治理PPP項目現(xiàn)狀
水生態(tài)綜合治理跨界性強，涉及生態(tài)環(huán)境建設(shè)與保護、水利、市政基礎(chǔ)、其他基礎(chǔ)設(shè)施等多個行業(yè)領(lǐng)域，項目數(shù)量眾多，本文僅對歸口在水利領(lǐng)域中的生態(tài)綜合治理PPP項目進行分析。
（一）項目數(shù)量情況
1.入庫數(shù)量下降趨勢顯著
據(jù)不完全統(tǒng)計，截至2020年9月11日，全國PPP綜合信息平臺中共有133個水生態(tài)綜合治理PPP項目，投資額達1318.2億元，涉及水庫及河道整治、流域綜合整治、生態(tài)修復(fù)等細分領(lǐng)域。從上述項目的入庫時間看（見圖1），自2013年以來，水生態(tài)綜合治理PPP項目不斷增加，至2017年達到最高，數(shù)量為58個，占歷年項目總數(shù)量的43.6%，2018年呈斷崖式下降，至2020年僅有3個。
2.區(qū)域分布不均分省來看，這133個水生態(tài)綜合治理項目分布在24個省市區(qū)（見圖2），其中，河南省項目數(shù)量最多，達31個，約占項目數(shù)量的四分之一。
（二）進展階段
相較重大水利工程、農(nóng)田水利、農(nóng)村供水等水利領(lǐng)域，水生態(tài)綜合治理領(lǐng)域采用PPP模式情況相對較好，主要表現(xiàn)在項目數(shù)量多、進展狀況好。目前，進入執(zhí)行階段的項目有97個，占項目數(shù)量的72.9%，其中2017年前（含2017年）入庫的項目有21個；處于準備階段的項目有10個，占項目數(shù)量的7.5%，其中2017年前（含2017年）入庫的項目僅有4個，意味著僵尸項目少。
（三）主要特點
1.合作方式和合作期限多樣
主要有BOT、DBOT、BOO、ROT、DBFO、BOO、TOT以及組合模式等8種合作方式，以BOT為主，共有115個，占比86.5%，其次為DBOT和TOT模式，分別為8個和5個，其他模式各有1個。此外，項目合作期限差別較大（見圖3），最短的為10年，最長的達33年，以15年和20年居多，占比46%。其中，合作期限30年以上的有10個，合作期限在20～24年的項目有44個，占項目數(shù)量的三分之一左右。
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2.投融資規(guī)模和股權(quán)結(jié)構(gòu)差別較大
從項目投資額度來看，最多為54.63億元，最少的為1.31億元。項目投資規(guī)模在5.0～9.9億元的項目有42個，超過10億元的有43個，兩者合計占到總數(shù)量的近三分之二，表明水生態(tài)綜合治理單個項目的投資體量較大。從項目的社會資本方和政府方的股權(quán)占比來看，社會資本方股權(quán)占比最高為100%，最低為51%，大部分項目社會資本方股權(quán)占比為80%以上。
3.回報機制以政府付費為主且進展狀況最好
從項目回報機制來看，采用政府付費的項目最多，占項目數(shù)量的53.0%，其次為可行性缺口補助，項目數(shù)量占比45.5%，采用使用者付費的項目有2個。盡管水生態(tài)綜合治理項目公益性較強，但項目的實施并不完全依賴政府付費，采用可行性缺口補助和使用者付費的項目數(shù)量占到近一半。然而，從不同回報機制項目的進展情況看，政府付費項目進展情況最好，進入執(zhí)行階段的項目數(shù)量最多；采用使用者付費的有一個進入執(zhí)行階段（見圖4）。
PartⅡ PPP項目案例分析
（一）選取的案例
在已進入實施階段的97個項目中，依據(jù)項目特點、回報機制和分布區(qū)域等因素選擇了3個案例（見表1），主要分析項目的合作模式、交易結(jié)構(gòu)、回報機制的激勵機制等內(nèi)容。
（二）伊河嵩縣城區(qū)水生態(tài)綜合治理PPP項目案例分析
1.合作模式
項目采用建設(shè)—運營—移交（BOT）模式，合作期為20年（含建設(shè)期2年）。
2.投融資結(jié)構(gòu)和股權(quán)結(jié)構(gòu)
項目總投資為3.58億元，項目資本金比例20%，其余80%由項目公司申請銀行貸款。項目公司的注冊資本金為人民幣7156.14萬元，其中嵩縣水利建設(shè)發(fā)展有限公司和中選聯(lián)合體股權(quán)比例為2:8。
3.回報機制
項目回報機制為“政府付費”，項目建成后水上游樂設(shè)施、戶外廣告設(shè)施等經(jīng)營項目的經(jīng)營管理權(quán)、開發(fā)權(quán)、收益權(quán)均歸政府所有，項目公司可向?qū)嵤C構(gòu)申請設(shè)置經(jīng)營性項目，經(jīng)政府方許可后設(shè)置，由社會資本或項目公司按年度獲得經(jīng)營權(quán)許可。
按照實施方案，政府付費部分按PPP政策規(guī)定進行測算，具體的付費定價按測算的下限值再下浮50%；同時也依據(jù)運營維護期間的通貨膨脹情況（按嵩縣統(tǒng)計局公布的每一調(diào)價周期前一年嵩縣消費物價指數(shù)），設(shè)定了調(diào)價規(guī)則，即每3年調(diào)價一次。
4.激勵機制
項目績效考核體系與建設(shè)、運營維護費支付掛鉤，包括建設(shè)期、運營維護期和移交三個方面的績效考核指標。就運營期而言，按照項目合同約定，項目在每一個運營年，政府方通過常規(guī)考核和臨時考核的方式對項目公司服務(wù)績效水平進行考核，并按照考核結(jié)果付費。項目公司在前兩項考核全部達標的基礎(chǔ)上，每年由縣水利局組織或聘請第三方對項目設(shè)施使用者或相關(guān)利益方、沿河居民、企業(yè)進行公共調(diào)查，滿意度需在90%以上。上述第1、2項考核指標全部達標，第3項激勵考核滿意度在90%以上的，可以給予項目公司不超過當年運營維護費5%的獎勵。這是項目的特色之一。
（三）銅鼓縣河湖水系生態(tài)保護與綜合治理PPP項目
1.合作模式
銅鼓縣項目采用設(shè)計—建設(shè)—運營—移交（DBOT）模式，合作期為20年，其中項目建設(shè)期不超過3年，各子項目運營期年限等于項目合作期限（20年）減去各子項目建設(shè)期，運營期從工程完工驗收合格日后至合作期滿日止。各個子項目可以分步建設(shè)、分步驗收、分步運營、分步移交。
2.投融資結(jié)構(gòu)和股權(quán)結(jié)構(gòu)
項目總投資為8.05億元，項目資本金比例20%，即約1.61億元，其余80%由項目公司申請銀行貸款。項目公司注冊資本為2000萬元（項目資本金包括項目公司注冊資本）；政府方出資代表以貨幣形式出資200萬元，占股10%；社會資本方以貨幣形式出資1800萬元，占股90%。
3.回報機制
項目包括9個子項目，其中8個非經(jīng)營性項目，1個經(jīng)營性項目，各子項目需采取適當?shù)幕貓髾C制，政府和項目公司對于每個子項目進行獨立核算、審計，政府根據(jù)每個子項目審計結(jié)果支付可用性付費和運維績效服務(wù)費，對于可行性缺口補助項目，計算其使用者付費數(shù)額。項目運維績效服務(wù)費原則上每年核算調(diào)整一次，經(jīng)項目實施機構(gòu)協(xié)調(diào)物價、發(fā)改、財政等有關(guān)部門審核后報批執(zhí)行。自項目正式商業(yè)運營之日起，若材料成本、人工成本、居民消費價格指數(shù)三項成本變化導(dǎo)致運營維護成本變化幅度合計超過5%的，項目公司可申請調(diào)整項目運維績效服務(wù)費付費標準。
4.激勵機制
項目設(shè)置運營維護期績效考核指標，且運維服務(wù)的優(yōu)劣決定運維績效服務(wù)費的多寡，建設(shè)期內(nèi)項目建設(shè)質(zhì)量的優(yōu)劣將直接影響社會資本在運營維護期的成本高低，以有效激勵資本從項目全生命周期成本統(tǒng)籌考慮項目的建設(shè)及運營維護等。此外，項目將可用性付費和運維績效服務(wù)費確定在一個合理區(qū)間內(nèi)，并鼓勵社會資本通過改善管理來控制項目全生命周期成本。
（四）蒙自市水生態(tài)綜合治理PPP項目
1.合作模式
蒙自市項目采用BOT（建設(shè)—運營—移交）模式運作，合作期為23年（含建設(shè)期3年，運營期20年）。
2.投融資結(jié)構(gòu)和股權(quán)結(jié)構(gòu)項目總投資4.64億元，其中，水庫擴建工程總投資4.0億元，“兩河”水生態(tài)治理項目一期工程靜態(tài)總投資0.62億元。投融資模式為：蒙自市長橋海水庫擴建工程與“兩河”水生態(tài)治理項目一期工程兩個項目打包運作，通過蒙自市長橋海水庫擴建工程2.34億元上級財政補助資金作為政府方項目資本金出資，除滿足水庫擴建工程投資外，撬動蒙自市“兩河”水生態(tài)治理項目一期工程的社會資本投入自有資金及籌措銀行貸款建設(shè)項目。政府方和社會資本方持股比例為49%：51%，項目投融資結(jié)構(gòu)見表2。根據(jù)股權(quán)比例，政府方資本金出資5764.7萬元，社會資本方股權(quán)出資6000萬元，資本金占總投資25.36%，項目建設(shè)缺口資金部分即債務(wù)資金部分，占比74.64%，約3.46億元，由項目公司通過債務(wù)融資等方式解決。
3.回報機制項目回報機制為“使用者付費”，即項目公司向使用者收取的灌溉和工業(yè)供水費用。項目設(shè)置基本水量，當項目出現(xiàn)虧損時，收益缺口部分計入虧損資金池，虧損資金池通過以后年度超額收益部分來彌補（按復(fù)利計息），直至虧損資金池全部得到彌補；通過虧損資金池彌補后仍不能正常運營的，啟動調(diào)價機制或由政府方協(xié)調(diào)項目公司與當?shù)赜盟畱艉炗喒┧畢f(xié)議等其他方式彌補虧損；若仍不能運營的，經(jīng)政府方同意可適當延長項目合作期。運營期內(nèi)，非項目公司經(jīng)營管理等可控原因，導(dǎo)致項目公司連續(xù)2年實際供水需求量不足基本水量的80%或供水成本變動幅度超過30%時，啟動水價調(diào)整程序，調(diào)價幅度一般不超過20%。
4.激勵機制項目的投融資結(jié)構(gòu)中，以中央預(yù)算內(nèi)資金及省級補助資金的方式降低社會資本準入門檻和融資難度的行政補貼機制；在回報機制設(shè)計時，建立虧損資金池及調(diào)節(jié)機制，平滑各年的盈利水平，降低社會資本運營風險；在項目的績效考核體系中，將績效考核得分通過績效考核系數(shù)與建設(shè)運營保函相掛鉤的激勵機制，激勵社會資本提高服務(wù)質(zhì)量等。
PartⅢ支持性政策不落地，激勵效果和推進力度受限
（一）完善流域水法規(guī)體系
為推進PPP項目實施，國家及地方在相關(guān)文件中明確要給予財政、金融、收費、價格、土地等方面的扶持政策，但缺少細化、落地的專項政策。按照傳統(tǒng)的項目法人建設(shè)模式，有的項目可以得到財政補貼和政策性貸款等優(yōu)惠政策，而采用PPP模式后，除了合同約定的投資回報外，社會資本方難以享受與國有資本同等的優(yōu)惠政策，還面臨著征用土地等問題，協(xié)調(diào)政府有關(guān)部門的難度很大，削弱了社會資本參與的積極性，也不利于項目的推進。
（二）缺少符合項目特點的專用合同模板
目前，水生態(tài)綜合治理項目大多采用財政部的通用版本，難以反映項目的特點，如水生態(tài)環(huán)境保護項目特征指標、運營維護的結(jié)果導(dǎo)向不明等問題較為普遍。一方面，受相關(guān)操作人員認識所限，PPP項目合同制定時考慮的不夠周詳，合作邊界模糊；另一方面，由于綜合治理項目較為復(fù)雜，涉及專業(yè)技術(shù)問題較多，各單項工程相互關(guān)聯(lián)程度高，合同制定就較為困難，容易出現(xiàn)合同內(nèi)容不夠全面等問題，一旦產(chǎn)生爭議，則缺乏合理依據(jù)，增加談判和交易成本，進而影響項目執(zhí)行。
（三）績效考核評價體系不完善
生態(tài)綜合治理PPP模式中，政府所承擔的支付義務(wù)在PPP項目中以“可用性付費”為主，“績效付費”是“可用性付費”的補充。從我們的跟蹤情況看，有的項目合同文本中未設(shè)置績效考核相關(guān)內(nèi)容，難以對社會資本形成約束；有的項目實施方案并沒有將績效考核作為激勵的手段而是當作目的，直接按績效考核得分將年度補貼金額按一定比例扣除，或作為績效系數(shù)扣除補貼金額，只有懲罰性質(zhì)的扣款，沒有獎勵性質(zhì)的激勵措施，這種考核結(jié)果的運用方式對激勵社會資本持續(xù)參與動力有限。
（四）項目回報機制還不完善，影響PPP模式發(fā)展就現(xiàn)狀情況來看，水生態(tài)綜合治理PPP項目收益主要方式為政府購買和可行性缺口補助，使用者付費只占極少一部分。項目收益依賴財政支出，然而一旦地方政府財政壓力增大，就可能出現(xiàn)支付不及時等違約情況，企業(yè)經(jīng)營面臨困境。特別是在水生態(tài)綜合治理PPP項目采購階段，政府方要求社會資本提供高質(zhì)量的水生態(tài)公共產(chǎn)品和服務(wù)的同時，又以收益率下浮程度作為標底，進一步壓縮了企業(yè)的利潤空間。
PartⅣ有關(guān)對策建議
（一）出臺社會資本參與水生態(tài)綜合治理項目建設(shè)運營辦法和專用合同
考慮到水生態(tài)綜合治理項目自身特點和發(fā)展趨勢，建議出臺社會資本參與水生態(tài)綜合治理建設(shè)實施辦法和專用合同，對水生態(tài)綜合治理PPP項目適用范圍、主要模式、核心內(nèi)容的要求等方面作出更為詳細的規(guī)定，明確社會資本選擇要求；圍繞公共產(chǎn)品或服務(wù)的交付效率和質(zhì)量、風險管控、社會及經(jīng)濟效益等PPP模式的重要內(nèi)核，明確工程建設(shè)標準、合作模式與融資結(jié)構(gòu)設(shè)計、價格機制、運營標準和績效考核等要求；規(guī)范實施方案審查辦法，為PPP項目提供實質(zhì)性的操作指引。
（二）出臺水生態(tài)綜合治理PPP模式績效考核辦法建議結(jié)合當前實行的政府和社會資本合作（PPP）項目績效管理操作指引有關(guān)要求，建立針對水生態(tài)綜合治理PPP項目類型和特點的一套績效考核指標體系，制定PPP項目績效考核辦法，將其作為付費（扣減和獎勵）和保證金管理、運營改進、完善監(jiān)管機制和風險分擔機制調(diào)整的重要依據(jù)，既可規(guī)避保底回購、保底承諾、名股實債、購買服務(wù)等問題，也有利于加強政府付費項目的規(guī)范化和科學化管理。（三）建立和完善項目激勵機制
一是政策性的激勵。主要包括財稅優(yōu)惠、財政補貼等，如在蒙自市案例以“中央預(yù)算內(nèi)資金”及“省級補助資金”以資本公積的方式注入項目，降低了社會資本融資難度，也降低了項目資金使用成本。
二是運營期的激勵。PPP模式具有長期關(guān)系型契約的特征，在長達10年至30年的生命周期中，合作雙方存在博弈行為，更要注重運營期的激勵，設(shè)置合理的激勵措施，可以鼓勵社會資本在提供優(yōu)質(zhì)的水生態(tài)公共產(chǎn)品的同時，通過改善管理、技術(shù)創(chuàng)新等方式來獲得更高的合法收益。三是收益分配的激勵。項目公司需同時承擔項目的建設(shè)及運營維護等，政府方通過設(shè)置績效考核指標，將項目公司收益與項目績效考核結(jié)果掛鉤，強化項目產(chǎn)出績效對社會資本收益的激勵約束效果。如在銅伊縣嵩河案例中，采取實行懲罰與補貼相結(jié)合的措施實現(xiàn)政府和社會資本方的激勵相容。（四）靈活運用水生態(tài)綜合治理PPP模式
項目能否采用PPP模式是有一定限制條件的，在項目識別階段要通過物有所值評價和財政承受能力論證，在準備階段要編制實施方案，在采購階段還要受到財政承受能力10%紅線等政策制約，并存在流標的可能性，項目落地周期相對較長；加之我國幅員遼闊，不同地區(qū)之間財政狀況、政府治理能力、基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域市場化程度等方面存在較大差異，并不是所有水生態(tài)綜合治理項目都適宜采用PPP模式。在實際應(yīng)用中，還要根據(jù)項目特點，靈活構(gòu)建符合項目特點的模式。唯有如此，才能發(fā)揮PPP模式緩解財政壓力、提高投資效率、提升服務(wù)水平等優(yōu)勢。
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