企業(yè)租用車間直排煙塵，無證排污還是逃避監(jiān)管？
【谷騰環(huán)保網(wǎng)訊】2021年10月19日，A省B市生態(tài)環(huán)境局執(zhí)法人員在對轄區(qū)C公司（建筑勞務(wù)）現(xiàn)場檢查時發(fā)現(xiàn)，其鑄造車間正在生產(chǎn)，所產(chǎn)煙塵直排，污染環(huán)境。
處罰
擬罰款52.75萬元并移送公安機關(guān)實施行政拘留
經(jīng)查，C公司的大氣污染防治設(shè)施設(shè)施（袋式除塵器）正在升級改造（原除塵器已拆除，），疫情影響了新除塵品相關(guān)配件的運輸速度。
同時，該公司稱，其鑄造車間系承包轉(zhuǎn)讓（合同與D公司簽定，有效期為2021年7月1日～2022年6月30日），其從事的電解鋁生產(chǎn)工藝具有一定特殊性（電解槽產(chǎn)生鋁液時，每天必須及時出鋁入鑄造爐鑄造），升級改造期間鑄造車間工序不可間斷，故無法對大氣污染物進行收集和處理。
針對上述問題，C公司稱，將積極開展整改，并立即對生產(chǎn)進行了調(diào)試，及時減少爐門打開時間，同時全面加快除塵器升級改造進度。
另據(jù)查，租賃方D公司從事鋁業(yè)冶煉，2016年10月26日通過環(huán)保竣工驗收，并于今年3月15日取得排污許可證。
B局對C公司的陳述申辯稱未予認可,決定以其違反了《大氣污染防治法》（以下簡稱《大氣法》）第二十條第二款“禁止通過偷排、篡改或者偽造監(jiān)測數(shù)據(jù)、以逃避現(xiàn)場檢查為目的的臨時停產(chǎn)、非緊急情況下開啟應(yīng)急排放通道、不正常運行大氣污染防治設(shè)施等逃避監(jiān)管的方式排放大氣污染物”規(guī)定，并依據(jù)《大氣法》第九十九條第三項的規(guī)定，參照《A省生態(tài)環(huán)境行政處罰裁量基準(zhǔn)》中的“大氣污染防治類”具體情形，作出行政處罰，擬罰款52.75萬元，并擬移送公安機關(guān)實施行政拘留。
其實，針對上述處罰，B局內(nèi)部還存在不同意見。
爭論一
企業(yè)未辦理排污許可證，是否需要再予處罰？
持不同意見的認為，案件調(diào)查及處理忽視了一個重要環(huán)節(jié)——承包轉(zhuǎn)讓。
《排污許可條例》（以下簡稱《條例》）從多個方面對承接運營類新排污單位作了規(guī)定。
其中第六條規(guī)定，“排污單位應(yīng)當(dāng)向其生產(chǎn)經(jīng)營場所所在地設(shè)區(qū)的市級以上地方人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門申請取得排污許可證。排污單位有兩個以上生產(chǎn)經(jīng)營場所排放污染物的，應(yīng)當(dāng)按照生產(chǎn)經(jīng)營場所分別申請取得排污許可證”。
在轉(zhuǎn)讓排污許可證方面，其第二十六條規(guī)定，“排污單位應(yīng)當(dāng)配合生態(tài)環(huán)境主管部門監(jiān)督檢查，如實反映情況，并按照要求提供排污許可證、環(huán)境管理臺賬記錄、排污許可證執(zhí)行報告、自行監(jiān)測數(shù)據(jù)等相關(guān)材料。禁止偽造、變造、轉(zhuǎn)讓排污許可證。”
也就是說，本案的公司C，除了應(yīng)受到按照第一種逃避監(jiān)管排放污染物實施處罰外，還存在應(yīng)當(dāng)辦理而未辦理（新）排污許可證的環(huán)境違法行為，即“無證排污”，因為企業(yè)及其環(huán)評手續(xù)都可以轉(zhuǎn)讓，但排污許可證不可轉(zhuǎn)讓。禁止轉(zhuǎn)讓的意義就在于，C公司屬于建筑勞務(wù)類企業(yè)，與D公司的鋁業(yè)冶煉性質(zhì)不同，兩公司污染治理能力具有不可替換性。
意即在實施完行政處罰后，還要依據(jù)《大氣法》第九十九條“未依法取得排污許可證排放大氣污染物……”規(guī)定，就其未辦理排污許可證排污再實施處罰。
同時認為，《條例》第三十三條也有相應(yīng)規(guī)定，即“違反本條例規(guī)定，排污單位有下列行為之一的，由生態(tài)環(huán)境主管部門責(zé)令改正或者限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治，處20萬元以上100萬元以下的罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，報經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉：（一）未取得排污許可證排放污染物……”，根據(jù)《行政處罰法》第二十九條的規(guī)定，“同一個違法行為違反多個法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)給予罰款處罰的，按照罰款數(shù)額高的規(guī)定處罰”，分別計算處罰金額，哪個罰款數(shù)額高就適用那個。
此外，考慮到《環(huán)境保護法》第六十三條第二項規(guī)定，C公司積極配合檢查，不存在“拒不執(zhí)行”行為，因此也就不存在再向公安機關(guān)移送的問題。
爭論二
只對無證排污行為進行處罰，適用是否準(zhǔn)確？
本案如何處罰，需要厘清無證排污包括哪幾項環(huán)境違法行為。
《條例》第二條規(guī)定，“依照法律規(guī)定實行排污許可管理的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者，應(yīng)當(dāng)依照本條例規(guī)定申請取得排污許可證；未取得排污許可證的，不得排放污染物”。正如《條例》第三十三條、《大氣法》第九十九條和《環(huán)境保護法》第六十三條規(guī)定，一旦無證而出現(xiàn)排污，就要予以處罰。
需要特別指出的是，這里沒有規(guī)定未取得排污許可證就可以予以處罰，除非實施了排污行為。
對于實施重點管理、簡化管理，應(yīng)當(dāng)取得排污許可證的排污單位來說，不允許排污就是對前期取得環(huán)評批復(fù)、竣工驗收等工作的前功盡棄，勢必要繼續(xù)進行下去，所以一定要獲得排污許可證。
正如《條例》第十七條的規(guī)定，“排污許可證是對排污單位進行生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的主要依據(jù)。排污單位應(yīng)當(dāng)遵守排污許可證規(guī)定，按照生態(tài)環(huán)境管理要求運行和維護污染防治設(shè)施，建立環(huán)境管理制度，嚴(yán)格控制污染物排放”。這就說明，未取得排污許可證屬于違法行為，但沒有規(guī)定處罰，只有出現(xiàn)排污行為后，才能實施處罰。
對不需要取得排污許可證的情形，《條例》第二十四條第一款進行了完善：污染物產(chǎn)生量、排放量和對環(huán)境的影響程度都很小的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者，應(yīng)當(dāng)填報排污登記表，不需要申請取得排污許可證。
因其難以從出現(xiàn)排污上予以規(guī)制，對應(yīng)當(dāng)辦理排污登記而未辦理的情形，《條例》第四十三條才有處罰規(guī)定：需要填報排污登記表的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者，未依照本條例規(guī)定填報排污信息的，由生態(tài)環(huán)境主管部門責(zé)令改正，可以處5萬元以下的罰款。
綜上，本案的無證排污，只存在一個可以處罰的環(huán)境違法行為：未取得排污許可證是個程序性的環(huán)境違法行為，不論是否處在未超過時限的二年內(nèi)。即使認為是兩個環(huán)境違法行為，也不能對未辦理排污許可證實施處理，而只能對未取得排污許可證后實施的排污行為實施處理。
關(guān)聯(lián)性
無證排污和逃避監(jiān)管，本案能否同時適用？
本案能否同時按照未取得排污許可證排放污染物、逃避監(jiān)管排放污染物實施處罰？但本案的違法情形在現(xiàn)場僅表現(xiàn)為一個單獨的排污行為，這需要厘清無證排污和逃避監(jiān)管的二者關(guān)系。
一是因為想象競合，即一個單獨的排污行為，同時觸犯了可以依照未取得排污許可證實施處罰的條文，與可以依照逃避監(jiān)管排放污染物實施處罰的條文，成為觀念上的競合、想象的數(shù)個違法，是為想象競合情形。
本案關(guān)于無排污許可證排污可以適用的《條例》第三十三條第一項、《大氣法》第九十九條第一項和《環(huán)境保護法》第六十三條第二項（《環(huán)境保護法》的本項涉及無證排污，但又與前者不完全相同），與關(guān)于逃避監(jiān)管的方式違法排放污染物可以適用的《條例》第三十四條第二項、《大氣法》第九十九條第三項和《環(huán)境保護法》第六十三條第三項之間，存在想象競合關(guān)系。
二是因為法條競合，即一個違法行為同時符合了數(shù)個具體法律規(guī)范條文規(guī)定的違法構(gòu)成，即既符合可以依照未取得排污許可證實施處罰的條文，也符合可以依照逃避監(jiān)管排放污染物實施處罰的條文，從而出現(xiàn)法律條文適用上的競合。
《條例》第三十三條第一項與第三十四條第二項、《大氣法》第九十九條第一項與第三項、《環(huán)境保護法》第六十三條第二項與第三項之間，以及他們之間同時存在無排污許可證排污與逃避監(jiān)管方式排放污染物規(guī)定的重合或交叉關(guān)系，又屬于法條競合關(guān)系。
三是因為兩者的情形不同，處理也不盡相同。想象競合針對的是一個個具體的案件事實，一個行為觸犯了數(shù)個條款，但數(shù)個法條之間沒有必然聯(lián)系，也不存在重合或交叉關(guān)系，所要解決的是違法行為個數(shù)問題和對該行為觸犯的條文的處罰問題，最終只能選擇一重處罰的情形。其目的在于，禁止對一個犯罪行為進行重復(fù)處罰。
法條競合，則撇開一個個具體案件，針對數(shù)個相關(guān)的法條，從中選出一個來適用，被選擇條款與未適用條款之間，既必然存在不同規(guī)定的重合或交叉關(guān)系，更具有邏輯上的包容關(guān)系，所要解決的是法律適用問題。其目的也在于避免對一個違法行為進行重復(fù)評價，因為一個案件事實只能依法使用競合法條中的一個來實施處罰，從而排除其他條文的適用。
因而，要從本案發(fā)現(xiàn)問題時未取得排污許可證，或者逃避監(jiān)管排放污染物的行為中，準(zhǔn)確慎重判定企業(yè)存在的環(huán)境違法行為及其個數(shù)。經(jīng)過以上分析，本案存在的無證排污和逃避監(jiān)管兩個看似單獨的環(huán)境違法行為，其實只有一個。就案情看，也只能處罰一次。
結(jié)論
有證之后才可能出現(xiàn)逃避監(jiān)管
本案處罰意見提及適用《大氣法》第九十九條第三項規(guī)定，其未考慮到這一前提——無證的未經(jīng)許可之后，才會出現(xiàn)逃避監(jiān)管的各種情形，與該條第一項之間在違法行為上存在重合或交叉關(guān)系（處罰規(guī)定完全相同）。
《條例》第三十三條第一項與第三十四條第二項之間，也存在上述前后邏輯關(guān)系和重合或交叉關(guān)系（處罰規(guī)定也完全相同）。即使不認可這種實際存在的前提關(guān)系，按照第一種意見處理了，也不能算處罰完成及到位，仍然留下了對未取得排污許可證問題的處理空檔。重要的是沒有抓住問題的源頭——正是因為沒有證件才導(dǎo)致了肆意排放。
而一旦要再次對未取得排污許可證的行為實施處罰，則違反了《行政處罰法》第二十九條“對當(dāng)事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰”的規(guī)定。
至于適用《大氣法》還是《條例》，個人認為都可以適用。至于處罰，更要依據(jù)《行政處罰法》第二十九條的規(guī)定（按照罰款數(shù)額高的規(guī)定處罰），而非僅考慮法律效力。
對于不遵守環(huán)保法律法規(guī)的排污行為，常被認為是無視管理的逃避監(jiān)管。而一旦排放行為涉及的區(qū)域、物質(zhì)種類、數(shù)量等達到相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)，則不再被認為逃避監(jiān)管，而是直接以追究刑事責(zé)任來對待。
《刑法》第三百三十八條的環(huán)境污染犯罪、《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》以及《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件有關(guān)問題座談會紀(jì)要》規(guī)定的各種情形就是如此。達不到犯罪的程度其他情形，則需要從環(huán)評、驗收、獲得排污許可證（禁止無證排污）等源頭方面考慮。否則，就屬于應(yīng)當(dāng)取締的“散亂污”情形，處理則與逃避監(jiān)管不沾邊。
對于以逃避監(jiān)管方式排放污染物應(yīng)當(dāng)追究行政拘留責(zé)任的規(guī)定，就本案而言，來自《環(huán)境保護法》第六十三條第三項、《大氣法》第九十九條第三項的規(guī)定。
作為配套制度，《行政主管部門移送適用行政拘留環(huán)境違法案件暫行辦法》明確界定了各種情形。如第五條規(guī)定“通過暗管、滲井、滲坑、灌注等逃避監(jiān)管的方式違法排放污染物是指通過暗管、滲井、滲坑、灌注等不經(jīng)法定排放口排放污染物等逃避監(jiān)管的方式違法排放污染物”，同時還定義了什么是暗管、滲井、滲坑、灌注。第六條規(guī)定“通過篡改、偽造監(jiān)測數(shù)據(jù)等逃避監(jiān)管的方式違法排放污染物是指篡改、偽造用于監(jiān)控、監(jiān)測污染物排放的手工及自動監(jiān)測儀器設(shè)備的監(jiān)測數(shù)據(jù)”。
上述各種情形都暗含了無證的前提。第五條的規(guī)定很明顯，排放口只能是獲證之后的法定排污口；第六條的表述為“篡改、偽造監(jiān)測數(shù)據(jù)”行為同樣，也是因為已處在監(jiān)管之下，即有證之后。
由此看出，逃避監(jiān)管規(guī)定嚴(yán)謹(jǐn)，不能任由理解。
細究上述《條例》第三十四條第二項、《大氣法》第九十九條第三項、《環(huán)境保護法》第六十三條與第三項以及《行政主管部門移送適用行政拘留環(huán)境違法案件暫行辦法》的各種規(guī)定，不難發(fā)現(xiàn)，這些規(guī)定都還具有明顯的主觀故意，甚至不包括處理辦法用盡的迫不得已情形。本案是否具有不得已情節(jié)，在此不論。
按照《條例》第二條規(guī)定的禁止無證排污和第十七條規(guī)定的排污許可證全覆蓋要求，無證都處在監(jiān)管之前，有證之后才可能出現(xiàn)逃避監(jiān)管。
實行排污許可證的“一證式”管理，有利于整合銜接固定污染源環(huán)境管理相關(guān)制度、減輕企事業(yè)單位負擔(dān)，給企業(yè)明確穩(wěn)定的污染排放管控要求和預(yù)期、推動形成公平規(guī)范的環(huán)境執(zhí)法守法秩序。相反，缺少排污許可證管理，排污單位的污染物排放控制措施、環(huán)境管理要求、環(huán)境管理臺賬、按規(guī)定開展自行監(jiān)測、定期上報執(zhí)行報告、定期開展信息公開、自覺接受監(jiān)督檢查等，包括逃避監(jiān)管在內(nèi)，都將因缺少約束而無從談起。
由此得出，逃避監(jiān)管是取得排污許可證之后、主觀惡意明顯的排污情形，可以包含在無證排污之內(nèi)。因而，逃避監(jiān)管是無證排放的形式之一，能納入無證排污進行處理。
作者單位：河南省三門峽市生態(tài)環(huán)境局
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