我國工程建設標準改革和推進團標發展的實踐及思考
【谷騰環保網訊】介紹了我國工程建設標準的發展歷程,分析了現狀工程標準體系存在的強制性條文分散、標準供給渠道單一、部分技術標準落后約束創新、標準國際化水平滯后等一系列問題。解讀了當前我國正在開展的工程建設標準改革工作,旨在提升工程建設標準體系的整體性和系統性,采取了構建強制性標準體系、優化完善推薦性標準、培育發展團體標準、強化標準質量管理和信息公開等措施,并從加快制定全文強制性規范、精簡整合推薦性標準、引導團體標準加大供給和推動標準國際化四個方面推進,使標準化改革取得實效。
目前我國工程建設領域的國家、行業和地方標準數量已達9000余項,并已形成了覆蓋經濟社會各領域、工程建設各環節的工程建設標準體系,工程建設標準在保障工程質量安全、促進產業轉型升級、強化生態環境保護、推動經濟提質增效、提升國際競 爭力等方面發揮了重要作用。
隨著近幾年我國經濟發展和科技進步 ,現行工 程建設標準中存在的強制性條文缺乏系統性、標準供給渠道單一、部分標準技術水平和指標不高、標準的國際化水平滯后等問題,亟需解決與改善。在深化標準化改革要求下,我國工程建設行政主管部門將通過一系列改革措施完善工程建設標準體系（見圖1）,其核心是以強制性規范為底線要求,支撐法律法規、部門規章的落實,指導推薦性國家標準、行業標準及團體標準的制定和修訂,引導相關行業協會積極制定團體標準,通過多渠道拓寬工程建設標準供給。
1 工程建設標準的發展歷程
1.1 標準全部強制實施階段
“一五" 期間,工程建設標準基本參照蘇聯標準,這是由于我國缺乏工程經驗,大多數重點工程建設項目均從蘇聯全套引進,基本建設程序和管理也需參照蘇聯經驗。1962年國務院頒布了我國第一個標準化管理法規——《工農業產品和工程建設技術標準管理辦法》,對各級生產、建設管理部門和各企業單位執行標準提出明確要求,同時明確技術標準的制定、分級原則和強制實施屬性。國家計劃委員會在1971年—1972年出臺的《關于設計、施工規范中文字符號的采用和做好有關標準之間“對口”工作的通知》《關于修訂全國通用的設計標準和技 術規范的通知》《關于進一步搞好設計標準、規范修訂工作的幾點意見》等規范性文件,初步形成了我國工程建設標準全部強制實施的制度 o
1.2 區分強制性標準與推薦性標準階段
1984年10月20日,中國共產黨十二屆三中全會通過了《中共中央關于經濟體制改革的決定》,我國逐漸由計劃經濟轉變為有計劃的商品經濟,為更好地服務經濟建設,我國頒布實施了《中華人民共和國標準化法》和《中華人民共和國標準化法實施條例》,其中將國家和行業標準進一步分成強制性和推薦性標準,改變了我國工程建設標準的單一強制屬性。
1.3 全文強制性、條款強制性與推薦性標準并存
隨著我國社會主義市場經濟逐步完善和加入世貿組織的需求,原建設部發布了《工程建設國家標準管理辦法》（原建設部令第24號）和《實施工程建設強制性標準監督規定》（原建設部令第81號）,與《建設工程質量管理條例》配套實施, 明確了工程建設強制性標準的實施范圍和實施監督規定,發布了《工程建設標準強制性條文》,解決了強制性條文分散、不便于實施和監督等問題。此后,還陸續編制發布了《住宅建筑規范》（GB 50368—2005）、《城鎮燃氣技術規范》（GB 50494—2009）、《城鎮給水排水技術規范》（GB 50788—2012）等全文強制性標準,進行了我國技術法規的探索。此后,工程建設標準分為了全文強制性、條款強制性和推薦性標準三類。
2 我國工程建設標準的現狀與問題
自新中國成立以來,工程建設標準經過70年的發展,已伴隨我國工程建設事業的發展日趨完善,形成了以綜合標準為目標,基礎標準、通用標準和專用標準為支撐的工程建設標準體系。目前該標準體系雖基本完善,但立足長遠和國際化發展 ,工程建設標準自身仍存在以下問題：
① 現行強制性條文弊端逐漸暴露。現行工程建設標準中的強制性條文主要分散存在于每項獨立的工程建設強制性標準中,條文獨立分散,同一行業的強制性條文尚不能構成完整的強制性規定體系,強制性條文之間缺乏整體性。同時,由于現行強制性條文的制定主體和制定程序與法律法規不同,導致強制性條文的實施執行缺乏公正性和透明度。
② 現有標準供給渠道單一,市場化供應缺乏。盡管目前我國工程建設標準形成了國家標準、行業標準和地方標準互為補充的供給模式,但仍以政府主導標準為主,因此難以滿足市場需求,新技術難以及時形成標準推廣。工程建設團體標準的發展仍處于起步階段,尚未得到相關工程建設主管部門和市 場的充分認可。
③ 現行工程建設標準體制約束了創新。政府發布的標準更具可信度和可靠性,雖有利于工程建設各方主體實施,但也因過度依賴政府標準,一定程度上限制了工程建設主體自主創新標準的動力。同時,政府主導標準編制周期長,造成了新技術、新設備、新材料、新工藝的標準化工作相對滯后于市場推廣需求。鑒于工程建設的特殊性,尚未通過制定標準的新技術又難以得到大規模應用,因而,技術標準的滯后在一定程度上也制約了工程技術的發展。
④ 現行工程建設標準未系統化地突出工程建 設的目標和性能要求。與西方國家的技術標準相比,我國現行工程建設標準更加偏重于“過程控制”,突出體現了工程建設環節的每一個細節,更類似于濃縮的工程技術手冊或設計手冊,但忽略了對工程建設項目整體的目標和性能要求,因此難以實現對工程建設項目的“結果控制”。
⑤ 部分標準技術水平亟待提高。由于工程建設標準在編制過程中主要考慮工程技術的整體經濟性和特定時期的社會經濟發展水平,部分標齡較長的標準未能得到及時修訂,標準技術內容前瞻性不足,技術指標要求有待提高。特別是部分城市生命線工程建設標準,鑒于特定歷史時期,部分指標相對落后,難以支撐城市綜合承載能力的提升。
⑥ 標準國際化水平滯后。目前我國現行工程建設標準與法律法規的關系仍不明確；部分關鍵性指標限值要求仍低于國際標準和國外先進標準的要求；支撐和引領創新性發展的團體標準數量及活力仍顯不足；標準的框架、術語、要素和技術指標構成、表達方式等與國際標準和國外先進標準區別較大。
3 我國工程建設標準的改革方向
3.1 以貫徹國家標準化改革措施為指引
2015年國務院印發了《深化標準化工作改革方案》(國發〔2015)13號),該方案針對我國標準化工作存在的標準缺失、老化滯后、標準交叉重復矛盾、標準體系不夠合理、標準化協調機制不完善等主要問題,提出了建立高效權威的標準化統籌協調機制等6項具體措施,著力建立政府主導制定的標準與市場自主制定的標準協同發展、協調配套的新型標準體系,形成政府引導、市場驅動、社會參與、協同推進的標準化工作格局,健全統一協調、運行高效、政府與市場共治的標準化管理體制,支撐統一市場體系建設,使標準成為對質量的“硬約束”,推動我國經濟邁向中高端水平。
3.2 以解決工程建設標準的實際問題為導向
為落實《國務院關于印發深化標準化工作改革方案的通知》(國發〔2015)13號)的要求,2016 年住房和城鄉建設部印發了《關于深化工程建設標準化工作改革意見的通知》(建標〔2016) 166號),并提出了構建強制性標準體系、全面提升標準水平、優化完善推薦性標準、改革強制性標準、培育發展團體標準、強化標準質量管理和信息公開以及推進標準國際化等具體措施。
4 我國工程建設標準的改革進展
4.1 加快制定全文強制性規范
工程建設領域正在加快制定全文強制性規范,工程建設強制性標準項目名稱將統稱為技術規范,并逐步用技術規范取代現行標準中分散的強制性條文。技術規范以工程項目和技術專業為對象,以功能、性能為目標,對工程建設、運營維護過程及工程項目運行結果評價提出控制性底線要求。工程建設強制性國家標準公告實施后,還將逐步由技術規范過渡到技術性法規,最終形成以技術法規為導向性和底線性技術要求,以技術法規和推薦性標準為技術支撐的工程建設技術法規標準體系。
自2015年以來,我國工程建設行政主管部門已著手開展工程建設強制性標準的研編和編制工作,并已構建完成了包括房屋建筑、城鄉建設、電力、煤炭、冶金、電子、紡織等28個行業的工程建設強制性標準體系。目前,《供熱工程項目規范》《園林綠化工程項目規范》《建筑給水排水與節水通用規范》等22項強制性規范已公告實施,與給排水直接相關的《城市給水工程項目規范》！冻青l排水工程項目規范》2項強制性項目規范均進入了報批階段,即將 公告實施。
4.2 精簡整合推薦性標準
在現行工程建設標準的基礎上,逐步聚焦到政府職責范圍內的公益類標準,精簡整合推薦性國家標準、行業標準、地方標準,明確各領域、各層級推薦性標準的制定范圍,縮減政府主導的推薦性標準數量和規模。推薦性國家標準將定位在突出公共服務的基本要求,重點制定基礎性、通用性和重大影響的專用標準；推薦性行業標準定位在推動產業政策、戰略規劃貫徹實施,重點制定本行業的基礎性、通用性和重要的專用標準；推薦性地方標準定位于促進特色經濟發展、生態資源保護、文化和自然遺產傳承,重點制定具有地域特點的標準,突出資源稟賦和民俗習慣。目前,我國現行工程建設標準復審的頻次和力度正在不斷增加,逐步將指標落后、無主編單位維護更新等推薦性標準廢止,將非公益類標準、非基礎性、通用性和影響較小的推薦標準根據需求逐步轉化成團體標準。
4.3 引導團體標準加大供給
縱觀西方主要市場經濟國家的標準管理體制不難發現,團體標準已成為技術標準體系中不可或缺的組成部分。工程建設標準要全面落實“綠色”發展理念,加強生態環境保護、能源資源節約,注重標準先進性和前瞻性,立足我國工程建設的實際,提高工程建設標準對安全、質量、性能、健康、節能等強制性指標的要求。一方面加強標準重要技術和關鍵性指標研究,強化標準與科研互動；另一方面積極跟蹤科技創新和新成果應用,建立倒逼機制,鼓勵創新,縮短標準復審周期,加快標準修訂節奏,整體提升標準的技術水平。根據產業發展和市場需求,快速反應、快速實施具有創新性和競爭性的高水平團體標 準,政府對團體標準制定不設行政審批,但需引導團體標準與政府標準相配套和銜接,形成優勢互補、良性互動、協同發展的工作模式 ,以不斷拓寬工程建設標準供給,改變由政府單一供給模式。因此團體標 準勢必成為標準化工作的重要支撐和創新源泉。
隨著我國新一輪標準化改革的進程推進,越來越多的行業協會、學術團體結合自身特點開展了團體標準的制定工作。如中國城鎮供水排水協會團體標準充分結合了協會的工作特色,2020年—2021年下達的70余項團體標準編制計劃中,大部分是圍繞給排水新技術、新設備、新工藝、新模式的標準, 已 發布的3項標準：《城鎮排水與污水處理系統應對重大疫情技術標準》（T/CUWA 70051—2021）、《城鎮排水設施保護技術規程》（T/CUWA 10101—2021）、《城鎮居民生活污水污染物產生量測定》（T/CUWA 40051—2021）均及時填補了目前現行國家標準和行業標準的空缺。同時,中國城鎮供水排水協會還采取了將標準計劃分檔的管理制度,既保證了“四新”及時實現標準轉化,又能夠分類管理,保證標準編制質量,在服務行業發展和會員需求的基礎上開展團標編制工作,切實支撐我國城鎮供水排水專項工作和標準化工作改革發展。
4.4 推動標準國際化
跟蹤國外先進技術和標準化發展動態,在標準 語言表達方式、體系內容要素、指標構成等方面 ,與國際先進的技術法規、標準保持一致,適應國際化需要。同時,結合“一帶一路”建設、海外工程承包、對外援建,工程建設行政主管部門支持企業、團體制定國際標準,推動標準之間互認。近日發布的《海底 光纜工程設計規范》（GB/T51154—2015）、《通信線路工程設計規范》（GB51158一2015）等17項工程建設標準英文版都是推進我國標準國際化的舉措。
5 結語
① 工程建設標準化改革是進一步提升我國工程建設水平、與國際接軌的必由之路。
② 團體標準作為標準化工作的重要支撐和創新源泉,正逐漸走向標準化改革的歷史舞臺。中國 城鎮供水排水協會作為其中的探索者,既需準確把握標準化工作和工程建設標準化改革的發展方向,又需結合協會的工作特色,準確定位,注重質量,充分獲得行業專家學者、技術人員和廣大從業者的支持,鼓勵和支持創新轉化,服務市場化推廣,這樣才能真正發揮出團標在專業領域的引領作用,樹立團體標準百年品牌的目標。
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