專家解讀|黃河保護法，如何保護母親河？
【谷騰環保網訊】繼《長江保護法》實施之后，中華民族的母親河黃河，有了第一部法律——《黃河保護法》，也是我國第二部流域法律。十三屆全國人大常委會第三十七次會議10月30日表決通過《黃河保護法》。這部法律將從2023年4月1日起施行。
這部法律的制定實施，為在法治軌道上推進黃河流域生態保護和高質量發展提供有力保障。
一部基礎性、綜合性和統領性黃河保護專門法
由于受歷史、地理和氣候等因素的影響，黃河流域保護和治理任務一直非常重。為解決黃河流域面臨的水資源緊缺、生態脆弱、洪水威脅、水土流失、泥沙淤積、局地生態退化、高質量發展不充分、民生發展不足等突出問題，我國先后出臺了《黃河流域生態保護和高質量發展規劃綱要》《關于深入打好污染防治攻堅戰的意見》等政策文件，提出了將黃河流域生態保護和高質量發展上升為國家戰略的時代要求。在全面依法治國和重大改革于法有據的前提下，依法治河是必然選擇。
“《黃河保護法》作為黃河流域的基礎性、綜合性和統領性的專門法律，能夠結合黃河流域的特殊問題制定具有針對性的規定，在生態保護與修復、水資源節約集約利用、水沙調控與防洪安全、污染防治等方面建立黃河流域生態環境保護規范，為黃河流域生態環境保護提供全方位的法律保障。”武漢大學環境法研究所所長秦天寶說。
“《黃河保護法》是習近平生態文明思想的法律表達，是我國環境立法專門化、體系化的最新、最高成就，屬于第三代環境法中的杰出代表！饵S河保護法》站在“三生共贏”（生產發達、生活美好、生態平衡）的高度，以水為核心、河為紐帶、流域為格局，以高質量發展、高品質生活、高水平保護為目標，緊扣黃河的特點和當前的國情，在借鑒《長江保護法》的基礎上，對水生態保護修復、水資源保護節約、水災害防御調控、水環境污染防治、流域高質量發展、文化保護傳承弘揚等問題做了全面系統的規定，在中國環境立法史上具有里程碑式的偉大意義，也為全球流域生態文明立法做出了中國貢獻。”北京林業大學黃河流域生態保護和高質量發展研究院研究員楊朝霞說。
“該法確立了黃河流域生態保護的專門法、系統法、綜合法：一是專門法是指使黃河保護有了針對自己重點問題、契合自己環境特性、符合自己實踐需求的特別立法；二是系統法是指把原本散見于不同法律法規的黃河保護、發展相關制度舉措納入統一框架，進行統籌安排，形成制度合力；三是綜合法是指融污染防治、資源利用、生態保護和高質量發展、文化保護等不同領域法律規則于一爐，真正實現綜合治理，協調發展。”北京大學法學院研究員鞏固說。
建立生態保護和高質量發展統籌協調機制
“《黃河保護法》最大創新在于建立‘黃河流域生態保護和高質量發展統籌協調機制’，對黃河流域生態保護和高質量發展相關工作進行全面指導、統籌協調、審查審議，協調跨地區跨部門事項，督促檢查工作落實情況，從而有效破解管理‘碎片化’‘執行難’等傳統痼疾，實現科學決策、整體保護。”鞏固介紹道，務實管用的舉措很多。如：“省際河湖長聯席會議制度”易于操作、現實可行，有利于不同省份之間協調分工、交流溝通，真正實現統一保護。水資源剛性約束制度把水資源作為確定城市、土地、人口、生產以及國土開發、城市布局的基礎，確保人類活動在水資源承載能力范圍內。要求黃河流域統籌協調機制統籌相關部門、政府健全相關監測網絡體系，完善生態環境風險報告和預警機制，有利于徹底摸清黃河“家底”，及時發現情況、問題。
“《黃河保護法》建立了黃河流域生態保護和高質量發展統籌協調機制，為強化流域管理提供了機制保障，有利于貫徹統一規劃、統一標準、統一管理和統一調度的原則，建立黃河流域上下游跨地區、跨部門統籌協調、系統高效的協調機制。”秦天寶說！饵S河保護法》明確，黃河流域管理機構作為為黃河流域統籌協調工作提供支撐保障的機構，建立水資源、水沙、防洪防凌綜合調度體系；制定和調整黃河水量分配方案和跨省支流分配方案；組織實施黃河干支流水庫群統一調度；編制水沙調控方案；審批黃河干流、以及跨省重要支流制定和短限額以上的取水申請；編制黃河干流和重要支流、重要水工程的洪水調度方案等，相關職責集中于黃河流域全域和跨區域的重大事項，旨在發揮水資源綜合效益、統一管理尺度。法律還規定，國務院生態環境主管部門黃河流域生態環境監督管理機構依法開展流域生態環境監督管理相關工作。
“不謀全局者，不足謀一域。相比于長江保護法，《黃河保護法》對統籌協調機制規定得更為詳細，共有9處出現了‘協調機制’。前后共用7個條文分別對流域協調機制的主要職能、職責分工、信息共享機制、地方協作機制、專家咨詢委員會等問題做出了系統規定。例如，第12條規定：黃河流域統籌協調機制統籌協調國務院有關部門和黃河流域省級人民政府，在已經建立的臺站和監測項目基礎上，健全黃河流域生態環境、自然資源、水文、泥沙、荒漠化和沙化、水土保持、自然災害、氣象等監測網絡體系。”楊朝霞說。
針對上中下游各自問題作出統一且有針對性規定
黃河不同河段關注問題不同，上游是水源涵養、中游是水土流失、下游是水量不足。問題不同，對策不同！饵S河保護法》采取一般規定和特殊措施相結合的方式，先規定黃河流域實現綠色發展的原則、目標、政府職能和要求，再結合黃河流域上中下游的發展特點，制定針對性措施。
秦天寶分析說，首先，《黃河保護法》從觀念上明確生態保護和綠色發展的協調關系，以生態保護為前提優化調整區域經濟和生產力布局。其次，在城市發展、鄉村建設和產業轉型中，明確政府引導建設節水型城市、海綿城市建設、生態宜居鄉村，推動企業清潔化改造、優化產業結構、能源結構、交通運輸結構等作用，與“推進碳達峰碳中和工作”的宏觀目標緊密結合，以確保與生態系統和資源環境承載能力相適應，助推黃河流域經濟穩步、綠色增長。最后，考慮到黃河上中游地區以能源、化工、原材料加工和牧業等傳統產業為主導，煤化工、焦化、有色金屬冶煉、鋼鐵等“兩高一資”企業沿黃河干支流集中的突出問題，雙管齊下，不僅嚴格限制布局高耗水、高污染或者高耗能項目和新建各類開發區等行為，而且要求煤炭、火電、鋼鐵、焦化、化工、有色金屬等行業開展清潔生產，依法實施強制性清潔生產審核。
實現生態空間布局有序化、合理化
“國土空間利用格局優化的理念是黨的十八大開始樹立起來的？臻g的有序化，即生產空間、生活空間、生態空間的均衡，是生態文明建設的重要手段，也是一個最基礎的手段，只有空間規劃好了，才能搞好宏觀布局，保護好足夠的生態空間，以滿足人民群眾對良好生態產品和生態服務的需要！饵S河保護法》第22條等條文對國土空間規劃做了系統、科學的規定，這是值得高度肯定的。”楊朝霞說。
《黃河保護法》規定，國民經濟和社會發展規劃、國土空間總體規劃的編制以及重大產業政策的制定，應當與黃河流域水資源條件和防洪要求相適應，并進行科學論證；國家對黃河流域國土空間嚴格實行用途管制，制定生態環境分區管控方案和生態環境準入清單，報國務院生態環境主管部門備案后實施；禁止擅自占用耕地進行非農業建設，嚴格控制耕地轉為林地、草地、園地等其他農用地。
“其中，特別規定黃河流域縣級以上地方人民政府應當嚴格控制黃河流域以人工湖、人工濕地等形式新建人造水景觀，黃河流域統籌協調機制應當組織有關部門加強監督管理，傳達出國家堅決遏制‘重環境，輕生態’大搞‘造湖大躍進’，嚴禁脫離實際建設人工湖、人造水景觀的決心。”楊朝霞說。
樹立“量水而行、節水為重”基本原則
“《黃河保護法》樹立‘量水而行、節水為重’的基本原則，堅持以水定城、以水定地、以水定人、以水定產的思路，實行水資源剛性約束制度、強制性用水定額管理制度、高耗水產業準入負面清單和淘汰類高耗水產業目錄制度、取水許可限批制度等，不僅對用水總量、用水效率等予以明確要求，而且堅決抑制不合理用水需求，大力發展節水產業和技術。”秦天寶說。
“《黃河保護法》一重大特色問題在于缺水嚴重、水資源緊張，法律對此專設‘水資源節約集約利用’一章，作出系統安排，并實行水資源剛性約束制度。”鞏固說。
“水是一個剛性的約束，經濟發展要與自然資源的稟賦、生態的閾值相適應，任何一個地方的發展速度、發展強度、發展模式以及產業結構，都要與當地的生態環境狀況和自然資源稟賦保持一致，《黃河保護法》規定‘量水而行’的基本原則，我覺得這是本法的一大亮點。”楊朝霞說。
重視民生保障和市場化方法的運用
“建設生態文明要走生產發達、生活美好、生態平衡‘三生共贏’的文明發展道路，切忌顧此失彼、本末倒置。生活美好首先要關注基本的民生問題。對此，黃河保護法不僅專門規定了高質量發展的問題，還對人們的民生保障等生活問題給予了特別的關注。”楊朝霞說。
《黃河保護法》規定，國家實行黃河流域重點水域禁漁期制度，黃河流域縣級以上地方人民政府應當按照國家有關規定做好禁漁期漁民的生活保障工作；黃河流域水資源利用，應當堅持節水優先、統籌兼顧、集約使用、精打細算，優先滿足城鄉居民生活用水，保障基本生態用水，統籌生產用水；除生活用水等民生保障用水外，黃河流域水資源超載地區不得新增取水許可，水資源臨界超載地區應當嚴格限制新增取水許可。
楊朝霞補充道：“科技驅動、政府管理、市場調節和社會參與是建設生態文明主要的動力機制。該法不僅重視政府規制行政命令的方法，還注重市場化方法的運用，尤其是階梯水價，讓老百姓參與其中。因為，美麗中國建設需要每個中國人的自覺行動。”《黃河保護法》規定，國家在黃河流域建立促進節約用水的水價體系，城鎮居民生活用水和具備條件的農村居民生活用水實行階梯水價。
設立專章傳承弘揚黃河文化
黃河歷史文化悠久，文化保護與傳承相關問題迫切，《黃河保護法》不僅將保護傳承黃河文化作為立法目的之一，而且設置專章規定了實施方式，標志著黃河流域在生態保護、經濟發展和社會治理方面的重要作用，應當統籌三者之間的關系，從而推動黃河文化創造性轉化和創新性發展。
秦天寶說，“保護傳承弘揚黃河文化極大地推動了文化產業發展，為了謀求與農業、水利、制造業、交通運輸業、服務業等深度融合，需要科學合理統籌黃河文化、流域水景觀和水工程等資源，建設黃河文化旅游帶，但需要以符合黃河防洪和河道、湖泊管理要求，避免破壞生態環境和文化遺產為原則，對黃河流域旅游活動以及相關設施建設進行評估和許可，在符合黃河流域生態環境保護要求的前提下開展活動。”
“‘黃河文化保護傳承弘揚’章為文旅部門和地方政府設定諸多任務，如編制規劃、推動文化體系建設，開展歷史研究，建立文化資源基礎數據庫，加強文化遺產保護，建設教育基地、文化公園，購買公共文化服務，開展文化旅游，鼓勵文藝創作等。相關活動、項目在具體開展時均應當注重挖掘和發揚與保障黃河安瀾、促進高質量發展相關的內容，為后兩者的實現提供精神動力和智力支持。”鞏固說。
“黃河文化是中華民族的根和魂。黃河流域孕育了裴李崗文化、大地灣文化、仰韶文化、齊家文化、龍山文化、大汶口文化、二里頭文化等傳統文化以及河湟文化、關中文化、河洛文化、齊魯文化等地域文化，保護、傳承和弘揚黃河文化，延續中華民族的文脈，是增強中華民族的文化認同和文化自信的重要根基！饵S河保護法》在第八章用9個條文，對黃河流域文化保護傳承弘揚規劃的編制、文化遺產保護、文化公園建設、文化產業發展、文藝作品創作、文化宣傳和國際傳播等問題做了系統規定，這可以說是本法的又一亮點，值得點贊。”楊朝霞說。
既有“禁止性”規定又有避免“一刀切”的原則性規定
秦天寶說，《黃河保護法》也規定了一系列禁止性措施便于實踐操作，如禁止在黃河干支流岸線管控范圍內新建、擴建化工園區和化工項目；禁止在黃河流域水土流失嚴重、生態脆弱區域開展可能造成水土流失的生產建設活動；禁止侵占刁口河等黃河備用入海流路；禁止在黃河流域開放水域養殖、投放外來物種和其他非本地物種種質資源等。
在制定“禁止性”規定的同時，《黃河保護法》還有例外條款、原則性規定，為地方立法留有空間，方便地方根據實際情況，制定嚴于國家標準的規定，避免出現“一刀切”現象。
《黃河保護法》規定，禁止在黃河干流岸線和重要支流岸線的管控范圍內新建、改建、擴建尾礦庫；但是以提升安全水平、生態環境保護水平為目的的改建除外。干支流目錄、岸線管控范圍由國務院水行政、自然資源、生態環境主管部門按照職責分工，會同黃河流域省級人民政府確定并公布。
“禁止在黃河干支流岸線管控范圍內新建、擴建化工園區和化工項目，岸線管控范圍的問題，沒有‘一刀切’的規定一公里或三公里，而是授權水利部、生態環境部等部委會同省級人民政府確定，更為科學。”楊朝霞說。
使用微信“掃一掃”功能添加“谷騰環保網”
