制定一項具有法律約束力的塑料污染國際文書任重而道遠
【谷騰環保網訊】2022年12月2日，旨在制定一項具有法律約束力的塑料污染（包括海洋環境中的塑料污染）國際文書（以下簡稱“國際文書”）的政府間談判委員會第一屆會議（以下簡稱“INC-1會議”）在烏拉圭埃斯特角城圓滿閉幕。各國代表們聽取并審議了第一屆會議工作報告草案和關于第二屆會議臨時議程草案的決定草案。
筆者作為談判的利益相關方以觀察員（Observer）的身份全程參與了第一屆會議全體大會以及利益相關方論壇與對話。在新冠疫情依舊此起彼伏的情況下，可以召集來自160多個國家2300多名代表通過線上線下方式參與實屬不易，不難看出塑料污染問題已是人類共同面臨的危機。
在過去5天的談判會議上，各國代表和利益相關方對于國際文書的范圍、目標、架構、核心義務、控制措施、自愿辦法、國家行動計劃、執行手段（包括能力建設、技術援助和資金）、支持監測和評價執行進展和成效以及國家報告、利益相關方參與和行動、最后條款的標準條文、排序和建議開展的進一步工作等方面進行了一般性的陳述、區域分組討論和其他非正式磋商。
筆者注意到本次談判委員會創新了形式，例如：
1.建立了除聯系小組（contact group）以外的非正式小組 (informal group)，由談判委員會向非正式小組下任務指令，主要聚焦在利益相關方參與、未來談判的形式和程序討論以及前期文件的準備工作；
2.開創了在談判全體大會期間舉辦利益相關方對話的形式，讓與會的國家代表團聆聽多利益相關方的觀點、建議和輔助信息，以便于編制國際文書的內容討論。
筆者認為，第一屆會議在很多議題上并未達成共識，更多是各代表團從自己的角度出發亮明核心訴求，總體來說：
1.范圍方面：建議覆蓋塑料的全生命周期，從塑料的聚合開始到最后的回收循環與無害化處置，囊括塑料、塑料制品、添加劑、微塑料與納米塑料以及其他與塑料相關的現存和未來可能的化學品。
2.目的方面：有些國家和地區建議聚焦在消除所有在環境內的塑料污染（包括陸地和海洋）；有些代表提出要兼顧人體健康與公共衛生；有些則強調現存垃圾和未來的潛在未知的污染源都應該考慮在內；還有一些代表則建議考慮經濟的可持續性并保持目的的靈活性。
3.原則方面：提到最多的是四項原則，包括全生命周期評價、無害化無毒化的循環經濟、污染者付費和生產者責任延伸。
4.文書結構方面：絕大部分的國家建議用特定公約的形式或者混合機制形式，并建議兼顧與現有公約的關系，例如《巴塞爾公約》、《鹿特丹公約》和《斯德哥爾摩公約》等。
5.潛在要素方面：筆者發現了一些令人矚目的觀點，例如：有些國家提出要限制和減少所有原生塑料的生產，這也遭到另一部分國家的反對，因為國際文書要結束的是塑料污染而不是塑料本身，如果要限制和淘汰，應該聚焦在一次性塑料制品上。 很多國家也強調了塑料污染雖然是所有國家面臨的共同挑戰，但考慮到塑料污染的歷史累積性以及海洋塑料污染的流動性，需要區分發達國家與發展中國家的責任，區分塑料生產國、消費國和小島國的責任。不少非政府組織和利益團體提出了包容性問題，要求國際文書要進行公正公平的轉型，尤其是對于易受污染影響或邊緣化的人群，包括婦女、兒童、拾荒者、原住民等。還有一些與會代表提出要按照塑料的類別進行細分和排序并考慮跨價值鏈的分析，建議多納入私營部門的參與和建議。
6.利益相關方參與方面：很多代表團強調多利益相關方行動的重要性，并且堅持利益相關方要以多樣化的方式全程參與談判過程，包括閉會期間的書面材料提交、組織有國家代表參加的利益相關方論壇與對話等。
筆者注意到，中國代表團在每一輪討論中積極進行陳述。中國代表團希望塑料污染國際文書的談判堅持問題導向，聚焦易向環境泄漏的塑料制品，針對不同種類塑料制品采取分類管控措施，加強回收利用和安全處置。代表團還認為在國際文書的談判進程中，必須充分考慮不同國家的國情和能力，特別是發展中國家的需求，堅持公平、共同但有區別的責任原則。發達國家在解決本國塑料污染問題的同時，應加強對發展中國家在技術、資金、能力建設等方面的支持。
筆者看來兩年時間內制定覆蓋面廣技術難度強的國際文書，任重而道遠，在未來四輪談判中，談判委員會將首先確定范圍、目標、架構三個模塊的內容，為國際文書奠定框架和方向，更多的時間會留給潛在要素的備選方案的討論和審議。據悉，政府間談判委員會第二屆會議擬定于2023年5月22日-5月26日在法國巴黎召開。
作者系中歐綠色與循環經濟政策專家
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