如何區分適用《大氣污染防治法》第45條和第48條？
【谷騰環保網訊】近年來，關于揮發性有機物污染防治的監管執法實務中，經常會對《大氣污染防治法》第45條和第48條的理解和適用產生爭議，爭議點聚焦在第45條和第48條之間是否存在競合，如果競合，哪一條是特別條款？
有觀點認為，第45條是針對VOC的特別條款；也有觀點認為，第48條是針對特殊行業VOC排放的特別條款；還有觀點認為，第48條是針對特定行業的無機物排放。
那么，實操中，對鋼鐵、建材、有色金屬、石油、化工、制藥、礦產開采類行業企業，未采取密閉或未采取集中收集處理措施排放VOC的違法情形，應如何適用法律？本文在此背景和假設情形下展開討論。
第45條和第48條在《大氣污染防治法》的地位
這兩條都是《大氣污染防治法》2015年修訂時的新增條款。從結構上看，這兩條屬于第四章第二節即工業污染防治（以下簡稱工業污染防治章節）。工業污染防治章節共有法律條文七條，主要針對工業大氣污染防治。
縱覽工業污染防治章節法律條款的順序排列，首先是第43條，對鋼鐵、建材、有色金屬、石油、化工等行業有組織排放的規制，要求采用清潔生產工藝，配套建設除塵、脫硫、脫硝等裝置，或者其他控制排放的技術改造措施；從第44條開始，共用六條規制無組織排放。
如第44條是關于揮發性有機物含量應符合質量標準或者要求的規定；第45條是關于生產和服務活動減少含揮發性有機物廢氣排放的規定。
第46條關于工業涂裝企業大氣污染防治的規定；第47條是關于石油、化工等使用有機溶劑的企業應當減少和控制泄漏、儲油儲氣設備設施應當安裝油氣回收裝置的規定。
第48條第一款是針對鋼鐵、建材、有色金屬、石油、化工、制藥、礦產開采等七大類行業企業，也是在大氣污染排放中占比較重、需重點管控的行業，要求加強精細化管理，采取集中收集等措施；第49條是關于工業生產和垃圾填埋活動中可燃性氣體回收利用的規定。
可以看出，工業污染防治章節采用了先規制有組織排放、再規制無組織排放的順序，然后對無組織排放的污染防治先從行為上規制，再將重點管控的行業企業作為主體加以更詳細、具體的規制思路。
這一思路與2015年修法的背景密切相關。當時，大氣污染呈現出向煤煙與機動車尾氣復合型過渡，區域性大氣環境問題日益突出，霧霾等重污染天氣頻發，而當時有效的法律尚無對揮發性有機物的管控條款，且工業領域污染防治措施不夠完善。因此，彼時法律的修訂思路即是從單一污染物控制向多污染物協同控制轉變，細化對多種污染物的協同控制措施。
綜上，第45條和第48條均是與工業污染防治中相關的VOC管控條款，但是，規制主體和行為范圍不同，存在交叉。其中，第45條是關于生產和服務活動中減少VOC排放的原則性規定；第48條第一款是關于七大類行業企業的精細化管理要求，旨在從源頭上控制粉塵和氣態污染物。
第45條和第48條是否沖突和競合
從文義上理解，第45條規制的是產生VOC的生產和服務活動，對義務主體范圍并未限制。第48條第一款明確特定行業，且污染物包括粉塵和氣態污染物。
兩個法條相比較，從義務主體上看，第45條涵蓋的義務主體更寬泛，包括生產和服務活動會產生VOC的工業企業，當然也包括第48條的七大類行業主體。
從行為范圍來看，第45條規制的是產生VOC的生產和服務活動；第48條則覆蓋了生產類企業相關的活動，且對治理措施規定得更詳細，結合對應的第108條法律責任條款，精細化管理包括集中收集處理、密閉、圍擋、遮蓋、清掃、灑水等，涵蓋了第45條的密閉或集中收集處理。從管控的污染物種類來看， 第48條包括粉塵和氣態污染物，而第45條僅指VOC。
氣態污染物是否包括VOC？如果包含，則可能在實操中產生法條競合。
在《大氣污染防治法》中，只有第48條和第108條使用了氣態污染物一詞，但沒有定義。這部法律中使用較多的是大氣污染物，如第2條列舉大氣污染物包括顆粒物、二氧化硫、氮氧化物、揮發性有機物、氨等。
立法釋義對第2條的解釋為，工業生產會產生大量的粉塵、硫化物、氮氧化物、揮發性有機物、顆粒物等空氣污染物，這些空氣污染物會造成霧霾等污染現象，對人類健康影響較大。這些物質既有固態也有氣態，且隨著變化反應會發生轉化。
學理上追溯，中國環境科學學會編寫的《大氣細顆粒物污染》提到，大氣污染物按其存在的狀態分為大氣顆粒物和氣態污染物，其中，氣態污染物在大氣中轉化生成的二次顆粒物，正是靜穩天氣時形成灰霾的主要貢獻者之一，是空氣治理的最大難點。工業企業排放的二氧化硫、氮氧化物、揮發性有機化合物等氣態污染物是在大氣中反應生成二次顆粒物的重要前體物。
可以看出，氣態污染物作為一個法律概念，雖然法律本身沒有定義，但是仍有約定俗成的用法， 在解釋時一般應當維護此概念在同一法律及不同法律之間的統一性。
故，第45條和第48條在七大類行業的VOC管控和監管執法上，可能發生競合。
第45條和第48條如何區分和適用
通過上述分析可見，文義解釋并不能解決我們的問題，因此，還需要用體系解釋的方法。
第108條是專門針對本法增加揮發性有機物防治義務所設定的法律責任，款項排列順序與工業污染防治章節保持一致。其中，第一項對應第45條規定；第五項對應第48條第一款規定。
特別條款和一般條款是相對而言，并非一成不變，需結合具體的場景來判斷。因此，當我們把第45條、第48條以及第108條放在《大氣污染防治法》整部法律、上述法條所在章節的地位和前后順序安排等進行體系解釋時，則可得出以下結論：
第45條相對于《大氣污染防治》的其他章節條款，是關于VOC無組織排放的特別規定。而第48條，則是在工業污染防治章節這個更小的范圍內，對排放VOC的七大類重點行業作出的、更加具體的規定，且管控的污染物包含VOC在內的氣態污染物和粉塵。因此，相對于第45條而言，第48條是特別規定，而在這個范圍內，第45條是對VOC管控的一般性規定。
綜上，筆者認為，《大氣污染防治法》第45條相對于這部法律其他章節來講，是專門規制VOC的特別條款；而將第48條與第45條對比時，需要考慮所在的章節和法律條款安排順序。鑒于第48條是針對產生排放粉塵和包括VOC的氣態污染物的七大類行業主體，且對工藝提出了第45條未規定的精細化管理、集中收集處理和嚴控排放等要求，此時第48條是特別條款，相對而言第45條是一般條款。根據“同一機關制定的法律中特別規定優先一般規定”的適用原則，在鋼鐵、建材、有色金屬、石油、化工、制藥、礦產開采等主體中涉及VOC排放的污染防治，優先適用第48條和第108八條第五項。
作者系北京金誠同達律師事務所高級合伙人，生態環境部執法大練兵評審專家
相關法條
《大氣污染防治法》
【第四十五條】產生含揮發性有機物廢氣的生產和服務活動，應當在密閉空間或者設備中進行，并按照規定安裝、使用污染防治設施；無法密閉的，應當采取措施減少廢氣排放。
【第四十八條】鋼鐵、建材、有色金屬、石油、化工、制藥、礦產開采等企業，應當加強精細化管理，采取集中收集處理等措施，嚴格控制粉塵和氣態污染物的排放。
工業生產企業應當采取密閉、圍擋、遮蓋、清掃、灑水等措施，減少內部物料的堆存、傳輸、裝卸等環節產生的粉塵和氣態污染物的排放。
【第一百零八條】違反本法規定，有下列行為之一的，由縣級以上人民政府生態環境主管部門責令改正，處二萬元以上二十萬元以下的罰款；拒不改正的，責令停產整治：
（一）產生含揮發性有機物廢氣的生產和服務活動，未在密閉空間或者設備中進行，未按照規定安裝、使用污染防治設施，或者未采取減少廢氣排放措施的；
……
（五）鋼鐵、建材、有色金屬、石油、化工、制藥、礦產開采等企業，未采取集中收集處理、密閉、圍擋、遮蓋、清掃、灑水等措施，控制、減少粉塵和氣態污染物排放的；
（六）工業生產、垃圾填埋或者其他活動中產生的可燃性氣體未回收利用，不具備回收利用條件未進行防治污染處理，或者可燃性氣體回收利用裝置不能正常作業，未及時修復或者更新的。
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