【谷騰環保網訊】2018年1月1日，環境保護稅法實施前后，將揮發性有機物（VOCs）納入環境保護稅征收范圍的討論頗為激烈，時至今日，這個討論依然持續不斷。

 

日前，在國務院新聞辦公室舉行的新聞發布會上，財政部副部長王東偉表示，隨著我國經濟轉向高質量發展階段，現行地方稅制度體系不夠完善、結構不盡合理、稅權配置不夠健全等問題日益突出。改革環境保護稅，將VOCs納入征收范圍。

 

采訪中專家告訴記者，VOCs征收是一項具有重要意義的環境經濟政策。它在一定程度上不僅有助于減少環境污染，促進企業轉型升級，改善生態環境，還能促進產業結構調整和經濟的可持續發展。

 

 

工人在一家鋼鐵企業鑄鋼車間作業。

 

VOCs被納入呼聲高

 

我國VOCs的主要來源是石化、化工、工業涂料、包裝印刷等行業，而這些行業也同樣是二氧化碳的重點排放源，這意味著我國VOCs減排與降碳具有一致的控制對象。

 

將VOCs納入稅收范圍是環境污染防治工作的關鍵措施。近年來，相關的政策接踵而至，VOCs治理體系不斷完善。

 

早在2015年財政部等多部門聯合印發《揮發性有機物排污收費試點方法》，率先對石油化工行業和包裝印刷行業揮發性有機物征收排污費。隨后，有些業內人士提出，應該將VOCs納入環境保護稅征收范圍。

 

2016年1月，修訂后的大氣污染防治法正式實施，首次明確了VOCs污染防治的相關要求和法律責任，為VOCs的綜合治理提供了法律依據。

 

環境保護稅法于2016年12月25日經第十二屆全國人民代表大會常務委員會第二十五次會議通過。隨之一起公布的《附表二：應稅污染物和當量值表》“五、大氣污染物當量值”規定的應稅大氣污染物有44項。

 

2018年1月，環境保護稅法正式實施，雖然設立了44種大氣應稅污染物，包括了部分常見的揮發性有機化合物，比如苯、甲苯、二甲苯、苯乙烯等，但沒有將VOCs作為應稅污染物納入征收范圍。7月，國務院印發《打贏藍天保衛戰三年行動計劃》，明確提出研究將VOCs納入環境保護稅征收范圍。

 

2020年，生態環境部在新聞發布會上提出“十四五”時期要研究將VOCs納入環境保護稅征收范圍。

 

2021年11月，《中共中央國務院關于深入打好污染防治攻堅戰的意見》，提出“十四五”期間在相關條件成熟后，研究適時將揮發性有機物納入環境保護稅征收范圍。到2025年，揮發性有機物總量比2020年下降10%以上。

 

今年1月，中共中央、國務院公開《關于全面推進美麗中國建設的意見》，提出加快把VOCs納入稅收范圍。

 

通過這一系列政策的提出和實施，可以看出我國在將VOCs納入稅收范圍方面的決心和行動。

 

“把VOCs納入環境保護稅征稅范圍，很有必要。”中央財經大學財稅學院教授白彥鋒告訴《環境經濟》，揮發性有機物對大氣環境中臭氧、細顆粒物（PM2.5）的生成有著重要影響，國家研究將揮發性有機物適時納入環境保護稅征稅范圍，標志著我國生態文明建設水平的進一步提高和深入發展。由于揮發性有機物的主要來源是煤化工、石油化工、染料涂料制造行業等，國家啟動這項改革進程，有助于推動這些行業轉型升級和清潔化改造、助力其實現高質量發展。

 

補齊短板完善監測規范

 

對VOCs征收環境保護稅是基于政府“看得見的手”干預市場資源配置，通過增加其稅費成本來抑制排放是一種有效手段。

 

“我國VOCs污染防治工作的穩步推進，VOCs監測技術體系逐步建立，排放量計算方法逐漸完善，2021年發布的《排放源統計調查產排污核算方法和系數手冊》規定了重點行業的VOCs產排污系數以及工業源VOCs通用源項產排污系數，為將VOCs納入環境保護稅征收范圍打下了一定的技術基礎和制度基礎。”生態環境部環境規劃院環境保護稅研究中心主任龍鳳告訴《環境經濟》，VOCs納入環境保護稅要充分結合目前稅法存在的問題和監測計量基礎，要清楚地看到，目前，VOCs稅目不完善，企業監測申報能力待增強。

 

具體而言，一是稅目有待進一步完善。2016年環境保護稅法頒布時，僅納入苯、甲苯等18種有毒有害單項VOCs類污染物，未將VOCSs或非甲烷總烴等綜合性指標納入。單項VOCs物質計量難度大，目前，稅法里的VOCs類單項污染物缺乏排放系數，在沒有監測要求的情況下，企業無法進行計算和申報。

 

二是企業的VOCs監測能力不足。目前，生態環境部出臺了相關規定，指導將石化、化工、包裝印刷、工業涂裝等VOCs排放重點源納入重點排污單位名錄，并安裝煙氣排放自動監控設施。但企業監測基礎仍然較為薄弱，監測設備和能力不足，監測水平參差不齊，有強制性監測要求的行業覆蓋面較小。

 

與此同時，白彥鋒直言，VOCs排放來源較多，排放形式多樣，如何確認其征收范圍較為困難。如何確定其稅率也是一個難點。稅率定得過高，會加重企業稅負甚至傷及稅源，不利于稅收經濟可持續發展；而稅率定得過低，可能并不會影響企業的決策，無法實現對其排放的抑制作用。并且VOCs屬于大氣污染物，具有區域流動性，但是各區域之間人口規模、居住環境等均不大相同，其負外部性在不同區域間難以明確區分，如何確定其稅率才能實現區域間的稅收公平是個難點。同時，VOCs排放來源多并且排放源分散，對稅收征管的技術提出了很大的挑戰，如何監測其排放水平也是個難題。

 

國家出臺的一系列政策提出將VOCs納入環境保護稅征收范圍，顯然是彌補其當前存在的短板。龍鳳表示，這必須提高揮發性有機物監測能力，并給出一套科學合理的排放量計算方法。

 

她進一步解釋稱，這需要調整VOCs污染物稅目，進一步研究論證將VOCs等綜合性指標納入環境保護稅大氣污染物稅目的可操作性和框架機制，制定詳細的稅制和征管方案，完善監測規范、計量方法等有關技術要求。完善企業監測申報配套制度，制定和完善VOCs類污染物監測規范和排放系數，加強企業VOCs排放監測要求和能力建設，鼓勵VOCs治理技術和服務產業發展。

 

對于VOCs納入環境保護稅存在的短板，白彥鋒也給出了他的答案。在他看來，一是確認征收范圍時，綜合考慮監測技術水平和對經濟造成的影響，先將對環境較為有害的、相較而言更便于征收的VOCs物質納入征收范圍，后續再繼續完善、補充，實現對VOCs的有效征管。

 

二是實行幅度比例稅率，設置稅率的合理幅度區間，允許各地區按照本地的環境承載力、企業稅收負擔、人口密度、城市化規模等在稅率區間內選擇本地適用的稅率。

 

三是加大對監測VOCs排放儀器的研發投入，提高基層環境執法人員的業務水平，實現生態環境部門和稅務部門的信息共享，共同實現對VOCs環境保護稅的征收。

 

 

工人在高爐綠色低碳升級改造項目工地上忙碌。

 

分階段開征環境保護稅

 

開征VOCs環境保護稅，對環境和經濟將帶來哪些影響？

 

龍鳳表示，從環境角度來看，VOCs對大氣環境中臭氧、PM2.5的生成有著重要影響，將VOCs納入稅收范圍，有助于促進污染治理和減少排放，是推動減污降碳協同增效，促進經濟社會發展全面綠色轉型，實現生態環境質量改善由量變到質變的關鍵。

 

從經濟角度而言，可以分成兩個層面，一個是宏觀經濟，對整個環境保護稅征收“大盤子”的影響；另一個是微觀，其對行業、企業的影響，將VOCs納入環境保護稅需要做充分的經濟、社會影響分析。

 

去年，中國人民大學環境學院潘若曦等人以河北省為例對開征VOCs環境保護稅的環境與經濟影響進行了分析。

 

潘若曦等人提出，對重點行業VOCs征收稅率為2400~12000元/噸的環境保護稅時，河北省VOCs排放量下降0.280%～1.435%。對全行業VOCs征收時，VOCs排放量下降0.373%～1.905%。VOCs排放量下降的幅度小于稅率增加的幅度，即VOCs環境保護稅的減排效果呈現遞減的趨勢，這與工業污染排放治理邊際成本遞增有關。

 

經過研究分析，潘若曦等人得出相關結論，開征依據排放量征收的VOCs環境保護稅對于河北省具有減排效果，VOCs減排量隨環境保護稅稅率提高和征收范圍擴大而遞增，稅收規模較大，重點行業征收能夠獲得的VOCs稅收約為全行業征收VOCs稅收的2/3。

 

“開征VOCs環境保護稅將帶來二氧化碳的協同減排。”潘若曦等人分析稱，原因在于：一是大氣污染物和溫室氣體具有同根同源性，在能源消耗和排放物質方面存在互相反饋的關系，VOCs排放量高的行業碳排放也大多較高。征收VOCs環境保護稅導致VOCs排放量高的行業產出下降，從而二氧化碳排放量也相應減少。二是生產要素跨行業流動與能源消耗下降，征收VOCs稅導致生產要素從重點排放行業向其他低排放行業轉移，能源消耗下降，二氧化碳排放量下降。減污降碳協同效應的存在使得VOCs環境保護稅政策在達到本身目的的同時還產生額外效果，提高了政策經濟性。

 

當前，VOCs治理重要性日益提升。潘若曦等人建議，開征VOCs環境保護稅，可分階段先對重點排放行業開征，再根據管控要求拓展征稅行業范圍，可從減排潛力最大且減排成本最低的行業入手；加強研究VOCs減排技術，與經濟手段共同作用，減少征稅的經濟負面影響，另外應進一步明確VOCs和二氧化碳協同減排機理，發掘環境稅收的減污降碳協同增效作用。

 

不可照搬國際經驗

 

發達國家在工業化進程中也曾出現過嚴重的大氣污染事件，從而逐步意識到控制VOCs排放的必要性和緊迫性。自20世紀70年代起，歐洲國家相繼簽署了一系列以《遠程跨界空氣污染公約》《哥德堡議定書》為代表的國際公約，美國、日本也頒布了一系列相關法律法規，對顆粒物及其前體物的排放進行嚴格控制，針對VOCs制定了明確的排污上限和減排目標。

 

從整體的VOCs污染治理思路看，大多數國家和地區采用了行政規制和經濟政策相結合的治理方案，實現外部約束和內部激勵的“雙管齊下”。

 

在國際VOCs減排實踐中，對VOCs征收排污稅（費）、施行VOCs排污權交易政策等是常見的經濟手段。就VOCs的稅費征收而言，發達國家多采用征收消費稅的方式以實現環境保護的目的。

 

例如，瑞士為了有效控制臭氧污染，減少VOCs排放，自2000年開始對在國內制造或進口的含有VOCs的產品征收VOCs稅，采用正面清單的方式列明需納稅的征稅對象，只有在名單中明確列出的化學物質或產品才征收相應的VOCs稅。稅率以3瑞士法郎/千克VOCs為基準，采取漸進方式收取。為鼓勵減少污染物排放，瑞士的VOCs稅法中對減排行為獲得減免稅的條款作了明確規定。

 

瑞士發布的《揮發性有機物鼓勵性稅收條例》第九條明確了納稅人享受免征相應VOCs稅的條件包括：一是所采取的措施使這些裝置每年產生的VOCs減少到相同生產條件所允許的VOCs排放量的至少50%，同時遵循《空氣污染治理條例》規定的預防性排放限制條件；二是所使用的空氣凈化裝置（APP）技術狀況良好，并在95%的運行時間內正常運行；三是未經空氣凈化裝置處理的揮發性物質按照稅法相關規定有所減少。

 

再如，美國加州南海岸空氣品質管理局自1995年開始征收VOCs排污費，VOCs排污費以排放量為計費依據，按照企業VOCs年排放量的多少分級征收。具體而言，VOCs年排放量在4噸以下的企業，按照75美元的固定費率征收；年排放量在4噸到25噸之間的企業，按照337美元的固定費率征收；年排放量在25噸到75噸之間的企業，按照547美元的固定費率征收；年排放量大于75噸的企業，按照819美元的固定費率征收。以此，引導企業從源頭控制VOCs排放，配套其他減排措施。

 

一些國家和地區通過稅費等經濟手段控制VOCs排放的經驗對我國是否有借鑒意義？龍鳳告訴記者，VOCs不同于二氧化硫等傳統大氣污染物，它不是一種單一的污染物，而是特定條件下具有揮發性的有機化合物的統稱，物種繁多，治理難度大，需要根據我國的實際情況，具體問題具體分析，綜合考慮監測、系統、行業、企業管理等情況，不能直接照搬他國經驗。

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