現行水資源費征收制度存在的問題及解決思路
摘要: 回顧了我國水資源費征收制度發展的5個階段，針對2006年頒布的《取水許可和水資源費征收管理條例》在實施中顯現的條款不明確、配套法規缺位、規定不盡合理、與取水許可管理不協調等問題進行了分析歸納，對問題比較集中的省際邊界河流水利工程、跨省界水利工程、跨行政區域調水、水利工程供水的水資源費征收使用進行了深入探討，提出了相應的解決思路，為水資源費征收制度的進一步完善提供了參考。
關 鍵 詞: 水資源費;水利工程;調水;供水
1 我國水資源費征收制度的發展過程
我國的水資源費征收，經歷了一個從無到有，不斷完善的過程［1］ ，其發展大致可分為以下5個階段:
（1）從建國到1979年上海市發布第一個有關征收水資源費的地方性規定。這一階段水資源短缺與經濟、社會發展之間的矛盾尚不突出，國家僅在法律上承認對水資源擁有所有權，取用水幾乎是無償的。
（2）從1979～1988年頒布《水法》。這一階段有關水資源費征收的規定停留在地方性規定水平上，國家沒有制定統一的規范。上海市革命委員會發布《上海市深井管理辦法》后，山西、北京等地區也陸續制定了類似的辦法，開始了水資源費征收工作，但征收對象主要是城市地下水的取用。
（3）從1988年《水法》的頒布到2002年《水法》的修訂。1998年《水法》明確將征收水資源費納入了法律的范疇，使得水資源費征收工作有了明確的法律依據，并在全國普遍展開。但該法對于取用非城區地下水，即從江河、湖泊取水的水資源費征收未作強制性規定，只是授權省級地方人民政府決定是否征收。1993年確立的取水許可制度，推動了水資源費的征收。1995年《國務院辦公廳關于征收水資源費有關問題的通知》，明確了在國家出臺水資源費征收使用辦法前，暫按省、自治區、直轄市的規定執行的原則，并對中央直屬水電廠的發電用水和火電廠的循環冷卻水，以及農村取水作出了暫不征收與緩收的決定。1997年國務院頒布的《水利產業政策》及1999年發布的《水利產業政策細則》，強調了水資源的有償使用制度，并對水資源費的使用方向予以明確規范。這一階段國家水資源費征收制度逐步建立起來。
（4）從2002～2006年《取水許可和水資源費征收管理條例》的頒布（以下簡稱《條例》）。2002年《水法》修訂，明確了直接從江河、湖泊或地下取用水的單位和個人都應當依法征收水資源費，并且確立了對水資源實行流域管理與區域管理相結合的體制，確認國務院水行政主管部門負責全國水資源的統一管理和監督管理工作，轉變了1998年《水法》中“分部門相結合的管理制度”所造成的水行政主管部門、城建部門、地礦部門共同征收的局面。這一階段，水資源費征收制度得到了較大改進，但缺乏實施這項制度的具體辦法，可操作性受到限制。
（5）2006年《條例》頒布之后。《條例》規定了水資源費的征收主體、征收標準、標準制定原則、計費原則、農業取水征收原則、繳納、申請緩繳、解繳、使用與監督管理等內容，統一規范了水資源費征收的具體辦法。但是由于水資源費征收的復雜性，以及相關理論研究的不成熟，一些疑難問題被擱置下來，有些情況的考慮欠周全，水資源費征收制度仍需要進一步完善。
2 現行水資源費征收制度中存在的問題
（1）一些法規條款不明確，具體操作存在爭議。水資源具有流動性、循環性、用途廣泛性等特征，取用水的方式也千差萬別，現行的水資源費征收制度對取用水的一些特殊情形沒有明確規定，給具體操作帶來了困擾，甚至造成了不合理的局面。
一些水利樞紐以多種形式利用水資源。例如利用發電退水進行灌溉。這種情形整個樞紐的取水量是一定的，但水資源被同一用戶使用了多次，水資源費如何征收沒有明確。另外，一個工程取用另一個工程的退水，取水許可與水資源費征收如何管理也沒有明確。再例如《條例》規定流域機構審批的取水由取水口所在地省級水行政主管部門代為征收，征收標準為取水口所在地的征收標準。而有些流域機構審批的取水是無法判斷取水口屬于哪個省的，比如省際邊界河流上的水電工程等取水口跨界的取水。由于條例規定不明確，對這部分取水出現了邊界兩省各自按照本省標準征收一半水量的局面，導致了一個取水戶要向兩個機關，按不同標準繳納水資源費的不合理情形。而代征引發的流域機構在水資源費的征收工作中應承擔什么樣的職責以及省級水行政主管部門能否再將這部分取水的水資源費征收工作委托給下級水行政主管部門等問題在條例中也未明確，導致了流域管理削弱，地方各級水行政主管部門爭收水資源費的局面。
（2）配套法規缺位，相關工作無法開展。對于某些一時難于裁定的疑難問題，《條例》采取了保留的做法，導致了一些實際工作無法實施，影響了水資源費征收和使用管理的有序開展。①流域管理機構審批取水的中央直屬和跨省、自治區、直轄市水利工程的水資源費征收標準問題。《條例》規定這部分取水的水資源費征收標準由國務院價格主管部門會同國務院財政部門、水行政主管部門另行制定。但是目前沒有制定相關標準，造成這部分取水的水資源費無法征收。②明確了水資源費應當按照國務院財政部門的規定分別解繳中央和地方國庫，但目前沒有規定明確中央與地方的分配比例以及相關上繳程序，水資源費全部解繳到了地方，致使國家和流域層面上對水資源費的使用無法實現。
（3）某些規定不盡合理。按照《條例》規定，水資源費由取水口所在地征收使用。有些跨界的水利工程大壩及取水口在某省，而水庫在另一省（例如三峽工程），全部由取水口所在地征收使用水資源費有失公平。同樣，對于跨行政區域的調水（例如南水北調），《條例》規定由調入區征收使用水資源費。調出區不僅調走了水量造成了經濟損失，還減少了環境容量，卻沒有體現對水權的擁有，甚至沒有得到相應的補償。這兩種不合理情形不僅不利于水資源的和諧開發利用，也不利于水資源的節約與保護。
（4）與取水許可管理不夠協調。取水許可審批與監督管理是水資源費征收的前提與保障，同時水資源費的征收也促進了節約用水、計劃用水等取水許可管理工作的落實，二者是密切聯系不可分割的，也必須協調統一。
《條例》明確了水資源費是與政府收支有關的行政事業規費［2］ ，但有些省份例如湖北、云南等卻將水資源費征收工作全部或部分委托給了稅務部門。雖然稅務部門的強制力度保證了水資源費的征收到位，卻與國家法規中水資源費由水行政主管部門征收的規定相違背，關鍵是造成了水資源費的征收與監督管理的相互脫節。稅務部門負責收費，而與征收數額密切相關的實際用水量的核算、用水是否超計劃、超定額、超限額的判定等監管工作仍需由水利部門完成，容易造成銜接不順暢，給實際征收工作增添不必要的麻煩，還會削弱監管力度，不利于水資源的節約與保護。
對于從供水工程取水的水資源費征收，《條例》規定了從事農業生產的，由用水單位或者個人向供水工程單位繳納水費，由供水工程單位統一繳納水資源費，水資源費計入供水成本。但從事工業生產或進行生活供水等情況沒有明確規定。實際上從水庫取水辦理取水許可申請和取水許可證是取得水的使用權，這不僅是項目建設核準的必要條件，也是用水戶用水權益的保障。若統一由供水工程單位繳納水資源費，用水單位或個人是否仍須辦理取水許可證?如果不辦理，用水權益如何保障，用水的監管由誰實施?如果需要單獨辦理取水許可證，供水工程單位的用水量與用水單位或個人的用水量如何審批?如果供水工程單位的用水量包含了用水單位或個人的用水量則審批的水量有重復;如果不包含，供水工程統一繳納的水資源費與其批準的取水量不一致。這些水資源費征收與取水許可審批之間的關系，《條例》沒有協調清楚。
3 現行征收制度中有關問題的解決思路
從水資源費征收制度的發展過程來看，《條例》頒布前水利工程的水資源費征收是不一致的，實際上這部分水資源費也一直是征收的難點，實際經驗比較缺乏。現行水資源費征收制度的問題也主要集中在水利工程方面，以下分別對省際邊界河流上水利工程、跨省界水利工程、跨行政區域調水、水利工程供水等取水的水資源費征收問題進行探討。
（1）省際邊界河流上水利工程的水資源費征收。省際邊界河流水資源的使用權，應該屬于邊界兩省;邊界河流上的水利工程取水口橫跨兩省，按照現行規定兩省都有征收水資源費的權利。然而兩省共同征收不僅違背了便民高效原則，增加了征收與監管成本，也有損政策的嚴肅性與權威性。建議由工程單位注冊所在地征收，因為取水許可證的監督管理中包含了企業法人變更等內容，由注冊所在地征收監管便于收集這方面的信息。
由于水資源費的征收標準由各省自行制定，導致了各省甚至相鄰省份也存在較大差別。例如云南省從江河取水的大、中、小型水電水資源費征收標準分別為1.0、0.7、0.4分/（kW•h）;四川省的水電征收標準為0.25分/（kW•h）。對于界河水資源費的征收標準建議國家根據邊界兩省的標準另行制定。在制定前，暫按注冊所在地的標準執行。
任何一省的開發都利用了邊界另外一省的水資源，并使得另外一省喪失了相應的機會，為了公平起見，邊界兩省都應擁有水資源費的使用權。兩省的分配比例可依照集水面積的比例或簡化為平均分配。流域機構在審批這類取水之前就應該要求或組織邊界雙方就水資源費征收的有關事宜簽署協議。征收方除了留存必要的成本之外（建議不超過5%），其余都應上繳到中央，由中央根據中央與地方分配比例和兩省協商分配比例分別返還到邊界兩省。
（2）跨省界水利工程的水資源費征收。一座水電工程不只是大壩，還包括它的水庫，它利用的是水頭資源。大壩位置的確定是從整條河流水能資源的有效利用考慮的。一旦確定，水能資源的利用都集中到了壩址，庫區實際上犧牲了對水能資源的使用權。因此，跨省的水利工程，僅僅由取水口所在地即大壩所在地征收使用水資源費有失公平。筆者同樣認為不應由兩省共同征收，建議仍由取水口所在地（即大壩所在地）征收，但取水口與庫區所在地都應擁水資源費的使用權。
關于兩省的分配比例目前存在兩種觀點:①按照淹沒比例分配;②按照水能比例分配。前者的理由是工程造成的淹沒損失應給予補償。筆者認為工程建設不僅造成了淹沒損失，對下游河道同樣存在沖刷等不利影響，而且修建造成的淹沒損失在移民補償中已經考慮。重要的是水資源費的性質是由于使用權與所有權的分離，使得資源使用者獲得資源使用權必須付出的代價，即有償使用［1］ ，與影響補償是有區別的，體現的是資源所有權與資源本身的價值。因此按照水能比例分配是比較合理的。
在目前國家沒有出臺這類取水的水資源費征收標準前，建議先按照取水口所在地標準執行。征收省份除去征收成本外（建議不超過5%），應全部上繳到中央。中央再根據中央與地方分配比例和兩省水能分配比例返還到工程所跨兩省。
（3）跨行政區域調水的水資源費征收。從管理角度，跨行政區域調水應該分為兩類:①調水有專門的渠道，與調入區的水資源沒有混和，例如南水北調中線工程;②調水經過涵閘直接進入調入區的水道，與當地水資源混和在一起，例如南水北調東線工程。前者明顯具有供水的性質，可由調水工程管理部門統一辦理取水許可證、繳納水資源費，水資源費計入供水成本，用水單位或個人按照實際用水量向調水管理單位繳納水費。水資源費的征收部門為調水工程取水口位置所在地，即調出區，水資源費征收標準即為調出區的標準。后者情況比較復雜，調出的水沒有明確的取用水戶，調入區的取用水戶從河道里取用的是當地水與調入水的混合體，無法分清多少是外來水。因此只能如《條例》規定“由調入區的取用水的單位和個人，根據所在地水資源費征收標準和實際取水量繳納水資源費”。但是，為了體現調出區的水權、彌補對調出區造成的不利影響，以及督促調入區節約用水，國家應從調入區上繳到中央的水資源費中，返還一部分到調出區。
（4）水利工程供水的水資源費征收。涉及到水利工程供水的取水，筆者認為既可以單獨辦理取水許可證，亦可由供水單位統一辦理一個取水許可證，兩者均需與供水單位簽訂供水協議，但前者需自行交納水資源費，后者由供水單位統一交納水資源費，相應地前者的供水水費中不包含水資源費，后者的供水水費中包含水資源費，供水單位的取水許可證批準水量不包含單獨辦證的取水。在取水許可監督管理中，供水單位應提交未單獨辦理取水許可證的用水單位的用水情況，以便于水行政主部門的監管。
4 結語
在全面推進水資源費征收工作的背景下，由于制度本身的原因使得部分企業取水水資源費征收難于實施，這對其他繳納水資源費的企業來說是不公平的，也不利于水資源費征收制度的進一步發展。現行水資源費征收制度中的問題，最終還是要從制度建設上解決。《條例》作為水資源費征收制度的根本法規，不可能包羅萬象。水資源費征收制度應該有一套系統全面的法規體系。建議國家盡快出臺《條例》的實施細則以及相關配套法規，對不明確的條款進行解釋說明，對于疑留的問題暫時給出可以操作的規定，使得水資源費征收真正全面開展起來。同時，應加強水權、水資源價值等理論的研究，對法規中不合理、不協調的問題進行深入探討，為建立起完善的水資源費征收制度，提供理論依據與技術支撐。
參考文獻:
［1］ 王霰.我國水資源費征收制度研究.南京:河海大學出版社，2004.
［2］ 張穹，周英.取水許可和水資源費征收管理條例釋義.北京:中國水利水電出版社，2006.
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