“十一五”以來全國水環境質量逐步改善
一、“十一五”以來全國水環境質量改善情況
“十一五”以來全國水環境質量逐步改善。
2005年，七大水系Ⅰ～Ⅲ類、Ⅳ～Ⅴ類、劣Ⅴ類水質的斷面比例分別為41%、32%和27%；2008年，分別為55%、24.2%和20.8%，與2005年相比，Ⅰ～Ⅲ類斷面增加了14個百分點，劣V類斷面的比例下降了6.2個百分點。
2005年，28個國控重點湖庫中，水質為II類、Ⅲ類、Ⅳ類、Ⅴ類、劣V類的湖庫分別為2、6、3、5、12個；2008年，分別為4、2、6、5、11個，與2005年相比，水質為II～Ⅲ類的湖庫增加了1個，劣V類的湖庫減少1個。
二、重點流域水污染防治工作進展情況
按照胡錦濤總書記“讓江河湖泊得以休養生息、恢復生機”的要求和溫家寶總理“加快實現三個轉變”的要求，圍繞十七大提出的建設生態文明的目標，環境保護部會同國務院關有部門和地方人民政府，努力探索中國特色環境保護新道路，穩步推進重點流域水污染防治工作。
（一）科學編制重點流域水污染防治規劃
2008-2006年，國務院陸續批復了松花江、丹江口庫區及上游、三峽庫區及上游、淮河、海河、遼河、黃河中上游、滇池、巢湖流域水污染防治規劃（2006年－2010年）和太湖流域水環境綜合治理總體方案，對“十一五”期間重點流域水污染防治工作進行了部署和安排。在規劃編制過程中，我們認真總結“九五”、“十五”重點流域水污染防治經驗教訓，精心篩選了“十一五”期間水污染防治項目，并提出了切實可行的目標和治污措施，確保了規劃編制科學、合理，具有較強的針對性和可操作性。
（二）完善規劃項目建設投入機制
為保障重點流域水污染防治規劃實施，中央財政設立了“三河三湖”及松花江流域水污染治理專項資金，2007年、2008年分別安排“三河三湖”及松花江流域專項資金50億元。按照中央關于擴大內需促進經濟平穩較快增長的戰略部署，國務院出臺了擴大內需的10項措施，加大中央投資，其中對重點流域水污染防治工作予以了重點支持。
社會投資渠道逐漸暢通，城鎮污水處理設施建設運營機制改革穩步推進，污水處理收費政策日趨合理，產業化、市場化進程不斷推進。
銀行信貸支持力度不斷加大，“十一五”前3年國家開發銀行在淮河、太湖、三峽庫區及上游等8個流域累計發放貸款128.8億元支持流域污染防治工作。
（三）健全規劃項目實施相關考核機制
受國務院委托，原環保總局與重點流域各省級政府簽訂了污染減排目標責任書，實行目標考核責任制。去年年底，國務院又批轉了主要污染物總量減排統計、監測、考核辦法，將污染減排完成情況納入各地經濟社會發展綜合評價體系，作為地方各級政府領導干部綜合考評和企業負責人業績考核的重要內容，有力地推進了污染物總量減排工作。各地為了完成總量減排任務，加大了包括重點流域水污染防治規劃項目在內的治污項目建設，促進了規劃的實施。
2006-2008年，根據國務院要求，原環保總局會同國務院有關部門連續三年對淮河流域四省水污染防治工作進行了年度檢查和評估，并將評估結果報國務院，向全社會公示。實踐證明，考核評估切實加強了地方政府的治污責任，切實推動了規劃實施工作。在總結淮河考核經驗的基礎上，國務院辦公廳下發了《國務院辦公廳關于轉發環境保護部等部門重點流域水污染防治專項規劃實施情況考核暫行辦法的通知》（國辦發[2009]38號，以下簡稱《考核辦法》），根據《考核辦法》，2009年，環境保護部會同國務院有關部門對淮河、海河、遼河、太湖、巢湖、滇池、三峽庫區及其上游、黃河中上游等重點流域水污染防治規劃實施情況進行了考核，有關結果將會在國務院同意后向社會公告（其中淮河流域考核情況已經向社會公告）。
（四）推動城鎮污水處理設施建設和運營
中央財政設立了城鎮污水處理設施及配套管網“以獎代補”專項資金，2007年和2008年分別安排“以獎代補”資金65億元和70億元。截至2008年10月，全國設市城市、縣及部分重點建制鎮共建成污水處理廠1459座,日處理能力8553萬噸（36個大城市共建成288座，日處理能力為3497萬噸），分別比“十五”末期增加了60.5%和42.6%，全國設市城市污水處理率已由2005年的52%增加到2007年的63%；在建城鎮污水處理項目1033個，設計日處理能力約3595萬噸。各地按照“廠網并舉、管網先行”的原則，加強了污水收集管網的建設。有關部門建立了城鎮污水處理設施建設運營動態監管和評估制度，城鎮污水處理設施運行效率明顯提高。2008年1—10月份，全國已投入運行的城鎮污水處理廠累計處理污水達190億噸，運行負荷率達到76%，同比分別增長了21%和約3個百分點。
（五）嚴格環境準入關
國家不斷強化環境影響評價管理，進一步規范環評程序，嚴把新建企業審批關，提高環境準入門檻，從源頭預防重點流域內的污染物排放。山東省要求建設項目環評的審批要按“先算、后審、再批”的程序進行，“先算”是指在項目受理之前要先算清新建項目是否會影響當地污染減排任務的完成；“后審”是指在確定建設項目不會影響減排任務后，再對環評文件進行審查；“再批”是指對通過審查的建設項目再進行審批。江蘇省明確規定對地表水環境功能區水質未達到標準的、跨行政區域河流交接斷面水質未達到控制目標的、排污總量超過控制指標的、未按時完成淘汰落后產能任務的、未按計劃完成污染減排任務的、重點治污工程建設嚴重滯后或建成后不按有關要求運行的、違法違規審批造成嚴重后果的地區，實行“區域限批”，暫停審批新增污染物排放的建設項目。
（六）完善水污染防治法律體系
全國人大常委會組織對水污染防治法進行了修訂，完善了水污染防治管理體系，強化了政府的環保責任，加大了對違法行為的懲處力度，為全面推進水污染防治工作提供了有力的法律武器。有關部門先后轉發或發布了《最高人民法院關于審理環境污染刑事案件法律適用若干問題的解釋》、《最高人民檢察院關于瀆職侵權犯罪案件立案標準的規定（節選）》、《關于環境保護行政主管部門移送涉嫌環境犯罪案件的若干規定》等，為依法嚴懲污染環境的犯罪行為提供了法律和制度保障。相關部門研究制定了一系列有利于環境保護的財政、稅收、價格、信貸、保險、貿易等政策，建立了金融機構與環保部門信息共享、上市公司環保核查、“雙高（高污染、高風險）”產品目錄、出口企業監管信息共享等制度和機制，全面監督企業生產經營活動中的環境行為。
為規范轄區內重點流域治污工作，許多地方出臺了相應的法規，建立健全了地方環保法規體系，加嚴了排放標準，給水污染防治工作奠定堅實的法律基礎。山東省2007年1月1日施行了《山東省南水北調工程沿線區域水污染防治條例》。云南省修改完善了《滇池保護條例》，制訂出臺了10余個配套的政策法規和規章制度。江蘇省2008年1月1日實施了《太湖地區城鎮污水處理廠及重點工業行業主要水污染物排放限值》，將紡織印染、化工、造紙、鋼鐵、電鍍、食品6大行業的COD、氨氮、總磷排放限制分別提高28%、67%和50%。
（七）加大水污染防治執法力度
全國人大連續多年開展環境保護執法檢查，有力地促進了各級政府環保執法工作。2003年以來，在國務院的統一領導和部署下，連續五年開展了整治違法排污企業保障群眾身體健康環保專項行動，針對“十五小”企業連片污染、集中式飲用水源地環境安全、城市污水處理廠超標排放、重污染行業盲目發展造成區域(流域)污染、工業園區以及建設項目違規上馬等問題，強化了執法監督檢查。2008年，全國出動各類執法人員160余萬人次，檢查企業70多萬家次，對1.5萬家環境違法企業立案查處，掛牌督辦典型環境違法案件3000余件；取締、關閉飲用水源保護區內的排污口及違法建設項目845個、不符合國家產業政策或超標排污的造紙企業621家；責成運行負荷低的384家污水處理廠限期整改，嚴肅查處了60余家超標排污、設施不運行、污泥未依法處置的污水處理廠；責令未依法執行建設項目環境管理規定、垃圾滲濾液超標排放的500余家垃圾填埋場限期整改。五年來，全國共出動執法人員700余萬人次，檢查企業300多萬家次，查處環境違法企業12余萬家次，取締關閉違法排污企業2萬多家。通過專項行動的實施，解決了一批危害群眾健康的突出環境問題，環境違法的高發勢頭得到有效遏制，突發環境事件得到了妥善處置。
三、今后對策
水污染防治取得了一定的進展，但今后的任務更加艱巨，尤其是在當前擴大內需、促進經濟平穩較快增長的情況下，環境保護面臨新的考驗。水污染防治工作要堅持以科學發展觀為指導，堅決制止以犧牲環境為代價的發展方式；以污染減排為中心，全面完成“十一五”確定的環保任務；以跨行政區水質目標考核為手段，落實各級政府的環境責任；以飲用水源保護為重點，讓江河湖泊休養生息。具體采取以下措施：
（一）落實“十一五”規劃確定的主要污染物減排任務
要適應當前經濟形勢的需要，繼續加大攻堅克難的力度，千方百計做好污染減排工作，全面落實國務院《節能減排綜合性工作方案》各項措施。要著力推進結構減排，督促地方各級人民政府加大對造紙、釀造、印染、制革、醫藥、選礦以及各類化工等行業落后產能淘汰力度。要加快推進工程減排，推動各項減排重點工程按時、保質地建成，對違法排污和治理設施建成而不運行的行為加大處罰力度；進一步加大城鎮污水、垃圾處理工程建設力度。要大力推進管理減排，不斷加大環境執法力度，嚴厲打擊環境違法行為；深入推進清潔生產，積極引導循環經濟有序發展。要繼續嚴格實施各地污染物減排情況的核算和考核制度，落實和強化各級政府減排責任，確保完成“十一五”主要污染物減排目標。
（二）嚴格拉動內需過程中的環保準入
為有效應對當前經濟形勢，對中央政策支持、符合擴大內需要求和環保法律規定的建設項目要加快環評審批，為擴大內需開辟“綠色通道”。在提高審批效率的同時，要對高耗能、高污染項目從嚴把關，繼續推動產業結構調整和落后產能的淘汰。在擴大內需的過程中，我們要重申有關規定，嚴禁審批下列項目：國家明令淘汰、禁止建設、不符合國家產業政策的項目；高能耗、高物耗、高水耗，污染物不能達標排放的項目；環境質量不能滿足環境功能區要求、沒有總量指標的項目；位于自然保護區核心區、緩沖區內的項目。嚴格限制審批涉及飲用水源保護區、自然保護區、風景名勝區、重要生態功能區等環境敏感區的項目。嚴格控制高能耗、高污染、資源消耗型項目建設。要防止一些地方在擴大內需的過程中片面強調加快審批速度，造成新一輪“兩高一資”項目快速增長。
（三）繼續加大產業結構調整力度
擴大內需的措施為我國經濟持續平穩發展提供了推動力，也為進一步深化產業結構調整提供了有利契機。要充分抓住這一機遇，準確把握和落實好有關政策措施，利用落后產能不斷被市場所淘汰的有利形勢，支持企業通過兼并重組、技術改造等手段，提高清潔生產能力和水平，推動高新技術產業加快發展。要繼續實施嚴格的產業政策，加大造紙、釀造、食品、化工等高污染、高耗水行業落后產能的淘汰力度；要將產業結構調整與重點流域水污染防治工作有機結合，在部分水資源緊缺、水污染嚴重的流域、區域，把強化產業結構調整、加大淘汰落后產能作為深化水污染防治工作的重要手段，全面提升水污染防治水平。
（四）進一步強化重點流域水污染防治工作
推動流域水污染防治，讓江河湖泊休養生息，是水環境質量改善的治本之策。要抓住當前擴大內需、加大環保投入的戰略機遇，組織好重點流域水污染防治規劃的實施，加大對規劃執行情況的調度和評估考核，推動地方政府做好規劃項目的建設。督促太湖等重點流域實施更嚴格的水污染物排放標準，嚴格新建項目環境準入。強化對點源的監督管理，研究面源污染治理的綜合措施，開展內源污染的防治，適時采取調水、清淤等綜合措施，改善重點水域水環境質量。
（五）努力提高飲水安全保障水平
防治水污染是一項長期的任務，保障居民飲水安全是一項緊迫的任務。要嚴格按照《水污染防治法》的規定，科學劃分飲用水水源保護區，在保護區內實行最嚴格的保護措施，防止影響人體健康的污染物進入水體。要繼續認真實施《全國城市飲用水安全保障規劃（2006－2020年）》和《全國農村飲水安全工程“十一五”規劃》，盡快編制完成并批復實施《全國城市飲用水安全保障規劃（2006～2020年）》的各專項規劃，整體提升飲用水安全保障工作水平。要完善飲用水水源保護區分級管理制度，強化保護區內建設項目和人為活動的監督管理，嚴肅查處環境違法行為。要不斷提升飲用水水源環境質量監測能力，從飲水源頭確保水質安全。要建立完善城鄉飲用水水源污染應急預警體系，形成飲用水水源污染預警、水質安全應急處理和水廠應急處理三位一體的飲用水水源應急保障體系，并做好各流域枯水期和汛期污染聯防聯治工作，防止發生危及群眾飲水安全的重特大水污染事故。
（六）加強農村環境保護和農業面源污染防治工作
按照中央十七屆三中全會精神和全國農村環保工作會議的要求，切實把農村環保工作擺在更加重要的戰略位置，不斷加大農村污染防治和生態保護力度。加強農村分散水源地的監測與管理，防止發生水源污染事故。推動因地制宜處理好農村生活污水和垃圾，特別要加快人口集中和環境敏感地區鄉鎮污水集中處理設施建設。積極防治土壤環境污染，在深入做好土壤污染調查的基礎上，篩選并啟動第一批農村土壤污染修復試點工程，確保“米袋子”、“菜籃子”的食品安全。積極落實“以獎促治”、“以獎代補”的政策措施，促進農村環境綜合整治，重點抓好村莊生活污水及垃圾處理；繼續擴大鄉村清潔工程建設范圍和規模，推進人畜糞便、生活垃圾、污水向肥料、飼料、原料的資源轉化；推廣集成配套節肥、節藥、節水等實用技術，從源頭防治農業面源污染。強化畜禽養殖污染防治，指導各地依據環境容量，合理確定畜禽養殖規模，加強畜禽養殖糞便治理，大力普及農村戶用沼氣。實施畜禽養殖污染防治示范工程，完成一批規模化畜禽養殖場廢棄物綜合利用與污染防治示范工程，并推廣成功經驗；加快制訂《畜禽養殖污染防治條例》，促進畜禽養殖污染防治的規范化、法制化。
（七）完善跨行政區水質考核制度
抓緊建立和完善跨省界斷面水質考核制度，將污染物排放情況與水質改善情況掛鉤，使減排成效體現在環境質量的改善上；將水質狀況與經濟處罰和補償掛鉤，上游超過規定的總量排放污染物造成水體污染的，應在經濟上受到處罰，反之，超額完成減排和水質達標任務的，應獲得經濟補償。與此同時，將跨行政區水質考核情況向社會公開，接受群眾監督，切實推動落實各地方水污染防治的責任。
（八）加大水污染防治監督檢查力度
要繼續認真貫徹實施新修訂的《水污染防治法》，加快制定《排污許可證管理條例》、《飲用水源地環境保護管理條例》、《城鎮污水處理廠監督管理條例》、《流域生態補償管理條例》、《污染源限期治理管理辦法》、《環境影響評價區域限批管理辦法》等配套法規和規章，加大對地方執法工作的指導和監督力度，切實落實水污染防治法確定的各項制度和措施。繼續開展整治環境違法行為保障群眾健康環保專項行動，充分利用好法律賦予的各種手段，進一步完善重大水污染違法案件移送司法和協同配合機制，嚴厲打擊各類環境違法行為，提升《水污染防治法》的震懾力，樹立環境執法的權威。要按照《水污染防治法》和國務院對環保、發展改革、住房城鄉建設、水利、農業、衛生等部門主要職責的規定，加強涉水部門的溝通，依法統一發布水環境質量信息，強化信息共享和部門聯動，完善跨部門、跨區域的水污染聯防機制，進一步研究理順流域管理體制，推動水污染防治形成合力。
（九）進一步完善水污染防治保障機制
健全政府、企業、社會多元化投入機制，整體提升污染治理能力和水平。繼續建立健全環境經濟政策，利用財政、稅收、價格、信貸、保險、基金等多種手段促進水污染防治工作。加強水體污染防治科技攻關，抓緊“水體污染控制與治理”國家重大科技專項的實施工作，切實解決當前水污染防治工作中的重大科技問題。針對污染事故頻發的狀況，在各流域制訂水污染應急預案和飲用水水源地的應急保障方案，不斷加強水污染預警和風險管理。
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